II SA/Gd 764/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Alina Dominiak sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant –Robert Daduń po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję W. P. z dnia 22 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. II SA/Gd 764/03 U z a s a d n i e n i e Wojewoda decyzją nr [...] z dnia 22 kwietnia 2003 r. na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. ) oraz art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 3 września 2001 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w R., oznaczoną ewidencyjnie dz. [...] obr. [...] na rzecz byłych właścicieli M. H. i R. H. w wysokości 73.504 zł ( słownie: siedemdziesiąt trzy tysiące pięćset cztery złote). Organ II instancji wskazał, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 1983 r. i było kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pierwsza decyzja Naczelnika Miasta R. z dnia 28 grudnia 1983 r. nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania została uchylona przez organ odwoławczy. Naczelnik Miasta R. w decyzji nr [...] z dnia 17 kwietnia 1984 r. orzekł ponownie o wywłaszczeniu wskazanej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie za nią w wysokości 206.106 zł. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. H. i R. H. decyzją z dnia 28 czerwca 1984 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 1985 r. (sygn. akt SA/Gd 891/84) uchylił decyzję Wojewody ego i poprzedzająca ją decyzję Naczelnika Miasta R. w częściach orzekających o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 4.535.740 zł. Wojewoda uchylił tą decyzję dnia 11 września 1989 r. w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dnia 16 lutego 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego przyznał kolejne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 109.274 zł. Organ II instancji utrzymał decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 5 lipca 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organu I i II instancji (sygn. akt SA/Gd 3295/94). Następna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 21 listopada 1996 r. określająca wysokość odszkodowania na 22.634 zł i decyzja organu II instancji zostały również uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 kwietnia 2000 r. (sygn. akt SA/Gd 266/98). Starosta decyzją z dnia 3 września 2001 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz byłych współwłaścicieli M. H. i R. H. w wysokości 73.504 zł. Do wypłaty odszkodowania Starosta zobowiązał Zarząd Miasta R.. Zarząd Miasta R. odwołał się od decyzji Starosty wnosząc o zmianę w decyzji w ten sposób, że " do wypłaty przedmiotowego odszkodowania zobowiązany jest Skarb Państwa lub o zmianę pkt 1 zaskarżonej decyzji odnośnie wysokości odszkodowania, ponieważ odszkodowanie zostało zawyżone, ewentualnie o uchylenie pkt 1 zaskarżonej decyzji i przekazanie w tym zakresie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odbywać się na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nowelizacja tej ustawy z dnia 15 lutego 2000 r. wprowadziła zapis, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna zawierać w swej treści także "ustalenie wysokości odszkodowania" (art. 119 ust. 7), stosownie została zmieniona dyspozycja art. 129 ustawy, który nie przewiduje już odrębnej decyzji w kwestii ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie jednak wywłaszczenia dokonano w 1984 r. a sprawa odszkodowania jest w toku. Zgodnie z przepisem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami regułą jest, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Ochrona prawa własności oraz obowiązek wypłaty słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest zasadą konstytucyjną (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W tym kontekście organ odrzucił twierdzenia odwołujących się, że przepis art. 132 umożliwia wypłatę odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stałą się ostateczna, bowiem wywłaszczenia miało miejsce kilkanaście lat wcześniej. Ponadto stosownie do obowiązujących przepisów wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Rzeczoznawca majątkowy słusznie, ustalił wartość odszkodowania za nieruchomość jak za grunt budowlany. W momencie wywłaszczenia była ona przeznaczona pod budowę osiedla J.-jedn.C a późniejsza zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego wpływu na sposób ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazanie jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Zarządu Miasta R. jest właściwe i znajduje potwierdzenie w wyroku NSA jaki zapadł w przedmiotowej sprawie dnia 5 kwietnia 2000 r. (sygn. akt SA/Gd 266/98). Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że "właścicielem wywłaszczonej nieruchomości i podmiotem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania" jest gmina. Organ odwoławczy powołał się przy tym na przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Gmina Miejska zaskarżyła decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji w sprawie obu instancji. Skarżąca podniosła, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie istniały już organy gmin w postaci zarządów gmin zlikwidowane z dniem 5 lipca 2002 r. na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). W dniu wydawania decyzji przez Wojewodę ego organami gminy były tylko rady gmin i wójtowie (burmistrzowie, prezydenci). Według skarżącej Zarząd Miasta R. jako organ nieistniejący nie mógł być zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Nie ma obowiązku wypłaty odszkodowania Gmina Miejska ani Burmistrz Miasta R.. Okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość po wywłaszczeniu przeszła na własność Gminy , nie powoduje sama przez się, że do wypłaty odszkodowania jest zobowiązana Gmina lub Burmistrz Miasta . W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że do wypłaty takich odszkodowań zobowiązany był Skarb Państwa w nie gminy (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1992 r. sygn. akt III CZP 145/91, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1994 r. sygn. akt III ARN 3/94). Także Wojewoda w podobnej sprawie orzekł 5 grudnia 2002 r., że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa tj. Wojewoda (w załączeniu kopia decyzji w tej sprawie). Nadto w uzasadnieniu powoływanego wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 266/98) znajduje się jedynie stwierdzenie, że cytowane sformułowanie zostało zamieszczone we wcześniejszym wyroku z dnia 5 lipca 1995 r. (sygn. akt SA/Gd 3295/94). Jednak w wyroku z 1995 r. nie ma takiego sformułowania. W związku z tym należy przyjąć, że organy obu instancji nie miały w tej sprawie wytycznych NSA i były zobowiązane rozstrzygać sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący twierdzi, że odszkodowanie jest zawyżone i prosi o wzięcie pod uwagę zarzutów z tym związanych zamieszczonych w odwołaniu od decyzji Starosty . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, kompetencje i zadania Zarządu Miasta przeszły z mocy prawa na Burmistrza Miasta R. jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli chodzi o organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania, Wojewoda powołał się na przepis art. 36 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 2. Teza ta została potwierdzona w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2000 r. (sygn. akt II SA/Gd 266/98). Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Decyzja Wojewody ego z dnia 2 grudnia 2002 r., na którą wskazuje skarżący zapadła w związku ze sprawą stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na podziały nieruchomości wydanej przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego przed dniem 27 maja 1990 r., co uzasadniało wypłatę odszkodowania przez Wojewodę ego. Inaczej jest w niniejszej sprawie gdzie zobowiązanie do wypłaty odszkodowania wynika wprost z ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Organ II instancji wskazał, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeśli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W sprawie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy R. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W aktach sprawy znajduje się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2000 r. w sprawie II SA/Gd 266/98, w którym na stronie 4 uzasadnienia Sąd wyraził pogląd, że gmina jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości i podmiotem zobowiązanych do wypłacenia odszkodowania. Wobec takiego stanowiska Sądu wszelkie dyskusje na temat kto jest organem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania w świetle art. 170 cytowanej wyżej ustawy są bezprzedmiotowe i niedopuszczalne. Otwartą pozostaje kwestia wysokości odszkodowania. Ten problem był również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku i to zauważa w sprawie II SA/Gd 266/98 jak i w sprawie SA/Gd 3296/94. W obu wyrokach Sąd wskazał, że zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (j. t. Dz. U. Nr 30 poz. 127 z 1991 r. z późn. zm.) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno odpowiadać jej rynkowej wartości. Dokonując wyceny wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji zlecił sporządzenie jej biegłemu, który uwzględnił ceny sprzedawanych nieruchomości wynikające z pisma Urzędu Miejskiego z dnia 25 września 2000 r., a także ceny mieszkań przeznaczonych do sprzedaży w miesiącu marcu i kwietniu 2001 r. w publikacji "Oferty Nieruchomości". Ceny te nie odbiegają od wartości wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym nie można wykazać, iż przyjęta na podstawie opinii biegłego wartość nieruchomości jest mierzalna. Przyjęta przez biegłego metoda porównywania perami jest zdaniem Sądu w składzie orzekającym obiektywna i oddająca rzeczywistą wartość wywłaszczonej nieruchomości. Opinii tej nie mogą podważać kwoty niższe uzyskiwane ze sprzedaży przez Zarząd Miasta R. nieruchomości. Na marginesie zauważyć należy, że wyrok SN z dnia 24 lutego 1994 r. w sprawie III ARN 3/94 został wydany w odmiennym stanie prawnym a przepis art. 5 pkt 21 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 34 poz. 198) został skreślony art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162 poz. 1126). Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) oddalił skargę.