II SA/Gd 764/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2023 r., nr SKO Gd/5667/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Przodkowo z dnia 17 października 2002 r., nr PL.6730.70.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego T. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan T. M. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 22 czerwca 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Przodkowo decyzją z 17 października 2022 r. ustalił na wniosek Pana W. R. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...]-[...], obręb ewidencyjny K., gmina P. Wójt ustalił m.in., że: - linia zabudowy: należy zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi publicznej gminnej, dz.nr [...], do szerokości 9m oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6m od tej rezerwy, należy też zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi wewnętrznej, dz.nr [...], do szerokości 6m oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6m od tej rezerwy (wg załącznika graficznego); linia zabudowy od drogi nie dotyczy elementów budynku takich jak okapy, gzymsy, balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy, - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: maks. 15%, - szerokość elewacji frontowej: maks. 18m, - wysokość zabudowy: maks. 9m, poziom posadowienia posadzki pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku nie więcej, niż 0,6m od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, - dopuszcza się podpiwniczenie budynków, - geometria dachu: dach dwuspadowy lub wielospadowy z kalenicą o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachu, kąt nachylenia połaci 25°- 45°, dopuszcza się stosowanie lukarn, okien połaciowych, kalenica główna równoległa lub prostopadła do frontu działki, dla części budynku takich jak: werandy, garaże, lukarny, wykusze, ryzality, itp. geometrii dachu nie określa się, przy czym ich łączna powierzchnia nie może przekroczyć 40% powierzchni rzutu dachu bryły głównej budynku, Organ zadecydował też, że zmiana ukształtowania terenu wymaga w projekcie zagospodarowania działki przeanalizowania przepływu wód opadowych w celu wyeliminowania zalewania terenów sąsiednich, a dojazd i dojście będzie z drogi publicznej gminnej, działki nr [...]. Należy dostosować parametry drogi gminnej Nr [...] do 6 m. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wokół działki wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ustalono, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi gminnej, Starostwem Powiatowym w Kartuzach, Zarządem Zlewni, Urzędem Lotnictwa Cywilnego, właściwym terenowo konserwatorem zabytków, przy czym uwagi wniesione przez te organy zostały uwzględnione w decyzji. SKO rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z 22 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Przodkowo z 17 października 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, co przesądza o zgodności funkcji zabudowy planowanej z funkcją zastaną. Szerokość frontu terenu planowanej inwestycji wynosi 88m, wobec czego obszar analizowany wynosi ok 72m. Autor analizy wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 264m wokół terenu inwestycji. Z analizy wynika, że linia zabudowy występującej w obszarze analizowanym wynosi 19m od granicy z drogą publiczną, jednak wyznaczając linię zabudowy wskazano, że należy zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi publicznej gminnej, dz.nr [...], do szerokości 9m oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6m od tej rezerwy, ponadto należy zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi wewnętrznej- dz.nr [...] do szerokości 6m oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od tej rezerwy. Szerokość elewacji frontowej wynosi 15m i jest zwiększona o 20%, skutkiem czego dla planowanych budynków przyjęto szerokość elewacji frontowej na poziomie maks. 18m; wysokość budynków na terenie obszaru analizowanego wynosi od 8m do 9m, w związku z czym dla planowanym budynków wyznaczono wysokość na poziomie maksymalnym wynoszącym 9m. Budynki na terenie poddanym analizie mają dachy wielospadowe z kalenicą o spadku 30 stopni o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachu, główna kalenica równoległa jest do frontu działki. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wykazał, że wymogi wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem zostały spełnione, ponieważ istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wszystkie parametry, gabaryty i współczynniki planowanej inwestycji ustalono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p biorąc pod uwagę średnie wielkości parametrów i wskaźników zabudowy działek występujących w obszarze analizowanym. Organ zapewnił stronom czynny udział oraz możliwość zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem decyzji, odniósł się też do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez T. M. wyjaśniając, że wydanie warunków zabudowy nie zależy od zgody właścicieli działek sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów wniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji tożsamej z planowaną, a więc zabudowa mieszkaniowa. Kwestie związane z dokładną lokalizacją budynków mieszkalnych na dz.nr [...]-[...] będą badane i ustalane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. pozwolenia na budowę. Pan T. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO, zarzucił organowi niedokonanie ustaleń dotyczących odległości planowanej inwestycji od działki nr [...] i [...], jak również niepowiadomienie o warunkach zabudowy współwłaścicieli nieruchomości, czyli uczestników postępowania w sprawie zasiedzenia działek objętych inwestycją. Zarzucono też nieodniesienie się do kwestii procesu przeniesienia własności i wystawienia zaświadczenia o byciu rolnikiem przez inwestora. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonywana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji polega na ocenie jej zgodności prawem bez względu na zarzuty jakie stawiał skarżący. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie - między innymi, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, dla którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 (art. 61 ust. 5a zd. pierwsze u.p.z.p.). Stosowanie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie, stanowiące załącznik do decyzji Wójta z 17 października 2022 r., wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierają załącznik graficzny w postaci mapy, która jest nie jest dostatecznie czytelna. Na mapie wskazano istniejącą obszarze analizowanym zabudowę mieszkalną jednorodzinną, natomiast pominięto określenie funkcji zabudowy na pozostałych nieruchomościach obszaru analizowanego. Dotyczy to np. działek nr: [...]-[...]. Powoduje to niemożność weryfikacji, czy załączone do decyzji wyniki analizy uwzględniają całą zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym. Samo tylko to uchybienie § 9 ust. 3 rozporządzenia, powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. W dalszej kolejności, wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie, stwierdzić należy że nie przeprowadzono analizy, o której mowa w art. 61. ust. 5a u.p.z.p. Załącznikiem do decyzji Wójta są wyniki analizy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Poza tym, że nie zawierają prawidłowej części graficznej, w żadnym miejscu nie wyjaśniają, w jaki sposób uprawniony urbanista doszedł do wyników i stwierdzeń w tym dokumencie prezentowanych. Samo odniesienie się do zapisów u.p.z.p. i rozporządzenia nie stanowi wyjaśnienia przyjętych parametrów zabudowy oraz uznania kontynuacji jej funkcji. Niezbędne jest jeszcze wyjaśnienie, jak wskazane przepisy zastosowano w konkretnej sprawie. Przedmiotowy dokument nie zawiera żadnego wyjaśnienia w jaki sposób urbanista ustalił zarówno funkcję zabudowy jaki i jej parametry. Nie wiadomo jak dokonano dobru nieruchomości i czy uwzględniono oraz przeanalizowano całość zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Załącznik graficzny wyników analizy wskazuje, że z niewiadomych powodów część zabudowy została pominięta. Treść wyników analizy także wskazuje na istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę zagrodową (nie precyzując jej lokalizacji i parametrów), jednakże decyzja ani wyniki analizy nie odnoszą się choćby do proporcji istniejących w obszarze analizowanym funkcji zabudowy (np. mieszkalnej i zagrodowej). Jednocześnie w aktach sprawy nie znajduje się dokument (dokumenty) pozwalający na weryfikację wskazywanych przez urbanistę, a następnie organ administracji parametrów zabudowy i przesłanek do wydania wnioskowanej decyzji. Nie można przy tym nie widzieć, że wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy budowy dziewięciu budynków mieszkalnych. Zarówno urbanista jaki i organ wydający warunki zabudowy powinni byli przeanalizować wniosek pod kątem charakteru inwestycji w kontekście kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Organy rozważyć powinny, czy wnioskowana inwestycja nie stanowi w istocie budowy osiedla domów jednorodzinnych i czy taka zabudowa mieści się w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna i wyniki analizy urbanistycznej nie są pojęciami zamiennymi. Wynika to jasno z przywołanych powyżej norm prawnych oraz zasad logiki. Analiza jest procesem myślowym, prowadzącym do uzyskania określonych wyników na podstawie konkretnych danych. Nie sposób zatem zweryfikować poprawności prezentowanych wyników analizy, bez możliwości odniesienia się do procesu myślowego, który doprowadził do uzyskania określonych wyników. Nie można przy tym wykluczyć, że wyniki analizy, jak i sama analiza będą zawarte w tym samym dokumencie, jednakże w przedmiotowej sprawie podane przez urbanistę wyniki, będące podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zawierają uzasadnienia jakim jest analiza, na podstawie której wyniki te uzyskano (zarówno w zakresie funkcji jak i cech zabudowy). Podkreślić należy, że sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 września 2026 r., w sprawie IV SA/Po 509/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja Wójta jak i SKO są wadliwe, ponieważ naruszają art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. oraz wskazane przepisy rozporządzenia. W konsekwencji barku przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, wadliwą jest decyzja Wójta ponieważ nie zawiera uzasadnienia przyjętych w niej rozwiązań urbanistycznych. Odmienne twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO uznać należy za dowolne i nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Odnotować przy należało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również podstawy faktycznej nakazu zachowania rezerwy na poszerzenie gminnej drogi publicznej (działka nr [...]). Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że kwestia własności nieruchomości, dla których mają być ustalone warunki zabudowy nie ma w sprawie znaczenia. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać bez względu na to, kto jest właścicielem nieruchomości, która ma być nią objęta. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do zabudowy, pomimo że jest warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę. Kwestia prawa dysponowania nieruchomościom na cele budowlane istotna jest dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z powyższych względów wskazany zarzut skargi nie mógł być skuteczny. Podobnie skutecznym nie mógł być zarzut skarżącego odnośnie pominięcia w postępowaniu przed organami administracji innych niż skarżący osób, które wedle skarżącego powinny być stronami tego postępowania. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, robi to w ramach interesu prawnego przysługującego skarżącemu i nie może dokonać oceny pominięcia innych osób w postępowaniu administracyjnym, jeżeli osoby te nie zgłoszą takiego zarzutu. Innymi słowy, skarżący w niniejsze sprawie działa we własnym interesie, natomiast nie jest upoważniony do działania w interesie innych podmiotów. Oczywiście nie oznacza to, że Wójt prowadzący postpowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy, zwolniony jest od prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, jednakże uchybienia w tym zakresie mogą być kwestionowane przez podmioty, które pominięto. Skarżący do tych podmiotów nie należy. Zatem brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wybiórcza analiza sposobu funkcji zabudowy obszaru analizowanego, brak przeanalizowania charakteru planowanej inwestycji, nieczytelność mapy będącej załącznikiem graficznym do wyników analizy, a także brak uzasadnienie decyzji Wójta zgodnego z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a., powodują koniczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Naruszenia prawa dotyczą bowiem kwestii podstawowych dla zbadania możliwości wydania warunków zabudowy oraz ochrony praw stron tego postępowania. Z tych też powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Powyższa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są dla organów wiążące (art. 153 ww. ustawy). Prowadząc ponownie postępowanie, Wójt zobowiązany będzie między innymi uzasadnić istnienie bądź nieistnienie przesłanek umożliwiających bądź uniemożliwiających wydanie wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy, do czego konieczne będzie między innymi przeprowadzanie szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy, z której precyzyjnie wynikać będzie sposób uzyskania wyników przedstawionych w załączniku do decyzji, o którym mowa w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia (wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną). Z kolei SKO przy ewentualnym rozpoznaniu odwołania, zwróci szczególną uwagę na prawidłowość wykonania tych obowiązków. Ponadto, organy zobowiązane są krąg stron postępowania, a następnie zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. 9. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis w kwocie 500 zł.