II SA/Gd 767/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. G. i G. G. na postanowienie Wojewody z dnia 21 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących L. G. i G. G. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 października 2005 r., na wniosek A. Spółki z o.o., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w S. przy ul. H., będącej własnością M. i L. H. Ten sam organ administracji decyzją z dnia 21 czerwca 2006 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tej inwestycji. Stroną postępowań administracyjnych w sprawie wydania tych decyzji było m.in. Województwo, będące właścicielem, bezpośrednio graniczących z działką nr [...], działek nr [...] i [...], które w dniu 3 lipca 2006 r. zostały nabyte przez skarżących L. i G. G. W dniu 11 czerwca 2007 r., w oparciu m.in. o wskazane wyżej decyzje, A. Spółka z o.o. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]. W dniu 6 lipca 2007 r. B. złożyła w Samorządowym Kolegium Odwoławczym pismo z dnia 5 lipca 2007 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 października 2005 r. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazując, że jako właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...] przez drogę (działkę nr [...]), była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania tej decyzji i mimo tego nie brała bez swej winy udziału w tym postępowaniu. W tym samym dniu (6 lipca 2007 r.) skarżący L. i G. G., powołując się na podanie B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 27 października 2005 r., wnieśli o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]. Uwzględniając wniosek skarżących Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 23 lipca 2007 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] do czasu zakończenia toczącego się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowania w sprawie "wznowienia postępowania z alternatywnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 października 2005 r." Zażalenie na to postanowienie wniosła A. Spółka z o.o. wywodząc, że nie toczy się żadne postępowanie mające na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dla sprawy o pozwolenie na budowę. W dniu 23 lipca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie, którym wznowiło na wniosek B. postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...]. Uzasadniając to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że B., jako właściciel działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], była stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości i bez swej winy w tym postępowaniu nie brała udziału. Uzasadniając swoją właściwość do wznowienia postępowania SKO wskazało na treść art. 150 § 2 k.p.a. i wyjaśniło, że skoro Prezydent Miasta pominął B. w postępowaniu, to na skutek jego działania wystąpiła wadliwość postępowania administracyjnego, stanowiąca podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 150 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Prezydent Miasta prowadząc wznowione postępowanie, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2007 r. zawiesił je do 13 sierpnia 2008 r., powołując się na art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazując, że w dniu 30 listopada 2005 r. Rada Miejska podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S., który obejmuje teren działki nr [...]. Rozpoznając zażalenie A. Spółka z o.o. Wojewoda postanowieniem z dnia 21 września 2007 r. (pierwotnie nazwanym "decyzją", co zostało sprostowane postanowieniem z dnia 21 listopada 2007 r.), uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 23 lipca 2007 r. i odmówił zawieszenia postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to zagadnienie, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie decyzji i które jest koniecznym warunkiem wydania decyzji. Zdaniem Wojewody pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi istnieć związek przyczynowy. Dalej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie inwestor dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co uniemożliwia uznanie sytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej za zagadnienie otwarte, w tym znaczeniu, że fakt ten został prawomocnie przesądzony. W takiej sytuacji, jak wywiedziono, kwestionowanie prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie przesądza to jednak, jak wskazano, o możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Wskazano też, że zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i ostateczna taka decyzja, o ile nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, powinna być w postępowaniu administracyjnym honorowana. W dniu 8 października 2007 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 3 stycznia 2008 r., od której skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego. W dniu 27 października 2007 r. skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Wojewody z dnia 21 września 2007 r. W skardze zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie zależy od rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy z wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o lokalizacji tej inwestycji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Można jednakże przyjąć, że chodzi o okoliczność, która w świetle przepisów prawa materialnego jest warunkiem koniecznym wydania decyzji i której natura jest tego rodzaju, że o jej istnieniu przesądza tylko i wyłącznie inny organ administracji lub sąd. To mając na uwadze należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, regulujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 2006 r., poz. 1118 ze zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli albo decyzja o warunkach zabudowy albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest wymagana w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy realizacji inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę (art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy). Decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy wydają wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub wojewoda (art. 51 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym w okolicznościach, które występują w niniejszej sprawie, decyzję taką wydaje Prezydent Miasta, dla którego organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Natomiast decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydaje, ograniczając to do warunków rozpoznawanej sprawy, Prezydent Miasta, wykonujący kompetencje starosty (art. 82 Prawa budowlanego), od którego organem odwoławczym jest Wojewoda. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z powyższego wynika, że z mocy przepisów prawa rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ściśle zależy od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą rozstrzygnąć może inny organ niż właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest więc zagadnieniem wstępnym dla sprawy o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takim zagadnieniem wstępnym jest też rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w jednym z nadzwyczajnych postępowań, w tym w wyniku wznowienia postępowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania, co w niniejszej sprawie miało miejsce, organ administracji prowadzi postępowanie m.in. co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Należy zauważyć, że w podobnym stanie prawnym, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), która również przewidywała związanie organów administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o warunkach zabudowy (art. 47 tej ustawy), w szeregu orzeczeniach przyjęto, że rozstrzygnięcie o ważności takiej decyzji jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 12 stycznia 1999 r. w sprawie IV SA 11/97, wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. w sprawie IV SA 2044/96, wyrok NSA z 19 lutego 1999 r. w sprawie IV SA 426/97, wyrok NSA z 30 września 1998 r. w sprawie IV SA 1709/96 oraz wyrok SN z 21 maja 2002 r. w sprawie III RN 77/01). Z tych wszystkich względów w ocenie Sądu w niniejszej sprawie w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia istniały podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż już wówczas było wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, która stanowiła podstawę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmowa zawieszenia postępowania w tych okolicznościach faktycznych stanowiła zatem naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu skarga na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegała uwzględnieniu. Uwzględniając skargę i uchylając na skutek tego zaskarżone postanowienie Sąd miał na uwadze, że postępowanie, w którym to postanowienie zapadło, zostało już zakończone ostateczną decyzją. Fakt ten nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, gdyż z funkcji kontrolnej sądu administracyjnego, wynika, że uwzględnia on stan prawny i faktyczny z chwili podjęcia zaskarżonego aktu. Fakty i zmianę stanu prawnego, zaszłe później, uwzględnia jedynie przy formułowaniu wskazań co do dalszego postępowania, które zgodnie z treścią art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zobowiązany umieścić w uzasadnieniu wyroku w sprawie, w której w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona. W związku z tym należy wskazać, że wobec ostatecznego zakończenia postępowania sprawa zawieszenia postępowania stała się bezprzedmiotowa, co winno skutkować umorzeniem postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Natomiast wyrok uchylający zaskarżone postanowienie będzie miał m.in. znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody z dnia 3 stycznia 2008 r. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzez skarżących zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się należny wpis sądowy w wysokości 100 zł (nienależnie uiszczone ponad tą kwotę 100 zł zostało już zwrócone na podstawie art. 225 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz koszty zastępstwa prawnego w wysokości 240 zł.