II SA/Gd 769/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami oddala skargę. Pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. Spółka A złożyła Prezydentowi Miasta wniosek o przyjęcie informacji o wytwarzanych odpadach innych niż niebezpieczne oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami typu: a) odpady z produkcji, przygotowania i stosowania powłok ochronnych, kitu, klejów, szczeliw i farb drukarskich (grupa 08), b) odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (grupa 17), c) odpady z instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych (grupa 19), d) odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie (grupa 20). Prezydent Miasta, na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 39 poz.251 ze zm.), decyzją z dnia 17 lutego 2010 r. nr [...], wniósł sprzeciw do złożonej informacji, w części odnoszącej się do wytwarzania odpadów komunalnych o kodzie 20 03 06 (odpady ze studzienek kanalizacyjnych). W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o odpadach, przepisów art. 17 ustawy nie stosuje się do odpadów komunalnych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach odpadami komunalnymi są odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Wnioskodawca w informacji o wytwarzanych odpadach innych niż niebezpieczne oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami wskazał, że w wyniku prowadzonej przez niego działalności powstawać będą odpady ze studzienek kanalizacyjnych o kodzie 20 03 06. Odpady te powstawać będą podczas świadczenia usług czyszczenia studzienek kanalizacyjnych na terenie miasta G.. W ocenie organu odpady ze studzienek kanalizacyjnych należą do grupy odpadów komunalnych, gdyż w trakcie prac polegających na czyszczeniu studzienek kanalizacyjnych powstawać mogą odpady w postaci piasku, mułu, błota, szlamu, liści, gałęzi itp. W sprawie zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 5 ustawy o odpadach i w związku z tym na wykonywanie tego rodzaju działalności przedsiębiorca winien uzyskać zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 ze zm.). Spółka A w odwołaniu od tej decyzji domagała się jej uchylenia i orzeczenia zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu wskazano, iż o tym czy odpady są odpadami komunalnymi decyduje w pierwszej kolejności ustawa o odpadach, a nie katalog odpadów. Odwołujący się podkreślił, iż jest wytwórcą odpadów i nie zajmuje się odbieraniem odpadów od właścicieli nieruchomości. Natomiast odpady powstające podczas czyszczenia studzienek kanalizacyjnych nie powstają w gospodarstwach domowych ani też swym składem nie są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 17 ust. 5, art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. nr 112, poz.1206), decyzją z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt [...], utrzymało decyzję Prezydenta Miasta w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi, iż wytwórca odpadów jest obowiązany do: 1) uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie; 2) przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. Powołanego przepisu nie stosuje się do odpadów komunalnych (art. 17 ust. 5), których wytwarzanie i odbieranie poddane zostało regulacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami przedkłada się właściwemu organowi w terminie 30 dni przed dniem rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów lub dniem zmiany tej działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi, a do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (ust. 5). Spółka A jest wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 22 ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Natomiast w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach odpadami komunalnymi są odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Ustalony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na dwadzieścia grup. Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie stanowią grupę 20. Z załącznika do rozporządzenia wynika, że odpady ze studzienek kanalizacyjnych o kodzie 20 03 06 należą do grupy "inne odpady komunalne" (kod 20 03). W ocenie Kolegium regulacja zawarta w rozporządzeniu jest jednoznaczna i wystarczająca do uznania, że wytworzone odpady ze studzienek kanalizacyjnych stanowią odpady komunalne, a zatem ich wytwarzanie i odbiór reguluje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie ustawa o odpadach. W świetle przepisu art. 17 ust. 5 ustawy o odpadach w przypadku wytwarzania odpadów komunalnych nie ma podstaw do złożenia informacji o wytwarzanych odpadach. Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach i art. 17 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię. Skarżący wskazał, iż świadcząc usługi m.in. czyszczenia ciągów kanalizacji deszczowej i umieszczonych w niej studzienek kanalizacyjnych wytwarza odpad, który zgodnie z katalogiem odpadów musi być zaklasyfikowany, jak sama nazwa wskazuje, pod kodem 200306 jako odpady ze studzienek kanalizacyjnych. Odpad ten zawiera duże ilości piasku oraz innych drobnych frakcji, które wraz z wodami opadowymi lub roztopowymi, bądź w wyniku ciśnieniowego czyszczenia ciągów kanalizacyjnych, spłynęły do kanalizacji i które w wyniku flotacji oddzieliły się ze strumienia ścieków i osadziły się na dnie studzienek kanalizacyjnych. Odpad ten nie powstaje jednak w gospodarstwach domowych jak również swym składem nie jest podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Tym samym nie jest to odpad komunalny w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącego o tym czy odpady są odpadami komunalnymi decyduje w pierwszej kolejności ustawa o odpadach, a nie katalog odpadów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy Spółka A prowadzi działalność serwisowo – remontową, która obejmuje remonty obiektów i urządzeń. Zakres świadczonych przez firmę usług stanowią: roboty związane z instalacją wodno – kanalizacyjną, usługi przeglądów, usługi sprzątania i czyszczenia obiektów, urządzeń i instalacji, gospodarka ściekami oraz wywóz odpadów i usługi sanitarne. Ponadto firma ta zajmuje się naprawą, renowacją i uzupełnianiem kanalizacji oraz czyszczeniem urządzeń ochrony środowiska wraz z technicznym sprawdzeniem urządzeń zainstalowanych wewnątrz. Spółka A jest wytwórcą odpadów. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach t.j. (Dz.U. z 2007 r. nr 39 poz.251 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usług stanowi inaczej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy wytwórca odpadów jest obowiązany do: 1) uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie 2) przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji, w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy, przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nie stosuje się do odpadów komunalnych, odpadów z wypadków, odpadów powstałych w wyniku klęsk żywiołowych oraz odpadów powstałych w wyniku poważnej awarii lub poważnej awarii przemysłowej, a także do osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami oraz do właścicieli pojazdów przekazujących pojazdy wycofane z eksploatacji do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach odpadem jest każda substancja lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach definicja "odpadu" nie odwołuje się do cech substancji ani nie wskazuje na konkretne przedmioty, które tworzą odpad, lecz odwołuje się do wzorca wskazanego w załączniku do ustawy oraz do faktycznego, zamierzonego lub nakazanego postępowania. Załącznik nr 1 do ustawy wymienia 16 kategorii odpadów od Q 1 do Q 16. Załącznik ten nie wskazuje wprost, że dana substancja lub przedmiot jest odpadem a jedynie umożliwia podporządkowanie danej substancji do jednej z wymienionych w załączniku kategorii odpadów. W art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, ustawodawca przewidział, iż minister właściwy do spraw środowiska, kierując się kategoriami oraz rodzajami odpadów wymienionymi w załącznikach nr 1 i 2, składnikami odpadów wymienionymi w załączniku nr 3 oraz właściwościami odpadów wymienionymi w załączniku nr 4, określi w drodze rozporządzenia katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje, uwzględniający źródła powstawania odpadów, wraz z listą odpadów niebezpiecznych oraz ze sposobem klasyfikowania odpadów. Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), w którym określił katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje, uwzględniający źródła powstawania odpadów, wraz z listą odpadów niebezpiecznych oraz ze sposobem klasyfikowania odpadów. Zgodnie z § 2 rozporządzenia katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstania na 20 grup. Grupę 20 stanowią – odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. Wśród tej grupy wyróżniono podgrupę 20 03 – inne odpady komunalne, do której zaliczono odpady ze studzienek kanalizacyjnych (rodzaj 20 03 06). Cytowane rozporządzenie wskazuje, że odpady powstające podczas czyszczenia studzienek kanalizacyjnych należą do odpadów komunalnych. Sam skarżący przedkładając informację o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami innymi niż niebezpieczne, wskazał, iż planuje wytworzyć w ciągu roku na terenie miasta G. odpady zaliczone do grupy 20 – odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie – w tym inne odpady komunalne (20 03) oraz odpady ze studzienek kanalizacyjnych (20 03 06). W związku z podniesionym przez skarżącego zarzutem rozważenia wymagało, czy załącznik do rozporządzenia zaliczający odpady ze studzienek kanalizacyjnych do odpadów komunalnych nie pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy określającym definicję odpadów komunalnych. W ocenie Sądu sprzeczność taka nie zachodzi i brak jest podstaw do wyłączenia stosowania tego uregulowania rozporządzenia. Ustawodawca przewidział, iż odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Pojęcie odpadów komunalnych ujęte zostało szeroko i dotyczy różnych wytwórców odpadów. Przez pojęcie odpadów powstających w gospodarstwach domowych rozumieć należy odpady związane z funkcjonowaniem człowieka w zakresie związanym z jego prywatną egzystencją. Zauważyć należy, iż użyte przez ustawodawcę pojęcie jest szersze od wynikającego z intuicji językowej pojęcia odpadów gospodarstwa domowego, o czym świadczy wyraźne wyłączenie przez ustawodawcę z kategorii odpadów gospodarstwa domowego takich odpadów jak pojazdy wycofane z eksploatacji. Pojęcie odpadów komunalnych obejmuje również odpady (niezawierające odpadów niebezpiecznych) pochodzące od innych wytwórców odpadów niż gospodarstwa domowe, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Rozważenia zatem wymaga czy odpady z miejskich studzienek kanalizacyjnych mają podobny charakter i skład do odpadów powstających w gospodarstwie domowym. W gospodarstwie domowym niewątpliwie powstają odpady związane z czyszczeniem instalacji i urządzeń, zarówno znajdujących się w budynku jak i na nieruchomości gruntowej. Z okoliczności sprawy wynika, iż w trakcie prac polegających na czyszczeniu studzienek kanalizacyjnych powstawać mogą odpady w postaci piasku, mułu, błota, szlamu, liści, gałęzi. Odpady o takim charakterze i składzie mogą powstawać w gospodarstwach domowych, w szczególności w przypadku gospodarstw domowych właścicieli nieruchomości gruntowych. Nadto, w przypadku wykonania przez właściciela nieruchomości na jego nieruchomości własnego systemu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe i związanej o z tym systemem studzienki kanalizacyjnej na nieruchomości będącej jego własnością, odpad powstały w wyniku oczyszczenia tej studzienki stanowić będzie odpad powstały w gospodarstwie domowym, związany z utrzymaniem nieruchomości we właściwym stanie. Zatem odpad powstały w wyniku czyszczenia studzienek kanalizacyjnych należy uznać za odpad podobny do odpadów jakie mogą powstać w gospodarstwach domowych. Dodatkowo wskazać należy na językowy kontekst pojęcia odpady komunalne. Posłużenie się przez ustawodawcę dla sformułowania definicji tej kategorii odpadów słowem "komunalne" wskazuje na źródło powstania odpadów wiążące się z bytowaniem przez wspólnotę ludności na określonym, lokalnym terytorium. W wyniku zamieszkiwania ludności na pewnym terytorium powstają odpady zarówno związane z indywidualnymi gospodarstwami domowymi jak również odpady związane ze wspólnym zamieszkiwaniem danego obszaru przez wspólnotę mieszkańców i realizacją potrzeb wspólnoty mieszkańców danego terytorium. Wyłączenie odpadów wynikających z realizacji potrzeb wspólnoty gminnej, jakimi są odpady powstałe w wyniku czyszczenia studzienek kanalizacyjnych z pojęcia odpadów komunalnych nie wydaje się zdaniem Sądu uzasadnione ani celowe. Wskazać należy, iż w rozporządzeniu do odpadów komunalnych (grupy 02) zaliczono w podgrupie 20 02 odpady z ogrodów i parków, w tym cmentarzy a do podgrupy 20 03 - innych odpadów komunalnych, także odpady z targowisk, odpady z czyszczenia ulic i placów, szlamy ze zbiorników bezodpływowych służących do gromadzenia nieczystości, a więc odpady powstające w wyniku funkcjonowania wspólnej przestrzeni na danym terenie. Art. 17 ust. 5 ustawy, wyłącza zastosowanie art. 17 ust. 1-4 ustawy, w tym przedłożenie informacji o wytwarzanych odpadach na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy odnośnie odpadów komunalnych (w tym odpadów ze studzienek kanalizacyjnych). W związku z tym organ prawidłowo wniósł sprzeciw na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach, bowiem dokonane zgłoszenia nie odpowiada wymogom prawa. Stanowisko organów orzekających, iż na wytwarzanie odpadów komunalnych wymagane było uzyskanie zezwolenia określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.) nie jest w ocenie Sądu uzasadnione. Przepis ten przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, 3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, 4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Skarżący zajmuje się wytwarzaniem odpadów komunalnych w postaci odpadów ze studzienek kanalizacyjnych, nie zajmuje się natomiast odbieraniem odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wytwarzanie odpadów w przeciwieństwie do odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, nie podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia o jakim jest mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stanowisko organów, iż skarżący winien uzyskać takie zezwolenie jest zatem błędne, okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, wyrażone przez organ stanowisko nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.