II SA/Gd 772/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 lipca 2022 r. nr SKO.421.536.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Skarga L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 lipca 2022 r., nr SKO.421.536.2022, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: L. S. w dniu 22 kwietnia 2022 r. wniosła do Wójta Gminy Słupsk o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, R. S. Wójt Gminy Słupsk decyzją z dnia 31 maja 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że co prawda R. S. jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, gdyż w 2009 r. przeszedł udar, w wyniku którego ma całkowicie sparaliżowaną lewą rękę i problemy z poruszaniem się, to jednak czasami sam wychodzi na spacery lub do sklepu na drobne zakupy, nie wymaga pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, sam bierze prysznic (wymaga pomocy przy umyciu pleców), samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, a kiedy wnioskodawczyni pracuje, mąż może sam przebywać w mieszkaniu. Te ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że R. S. nie wymaga szczególnej pielęgnacji, nie ma zatem przeszkód, by wnioskodawczyni, która pobiera z ZUS emeryturę i pracuje w M., godziła opiekę nad mężem z wykonywaniem pracy, chociażby w niepełnym wymiarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie L. S., opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że R. S. ma 72 lata, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powodu przebytego w 2009 roku udaru ma sparaliżowaną lewą rękę i problemy z poruszaniem. Mimo to po mieszkaniu przemieszcza się samodzielnie, nie choruje, sam korzysta z toalety, samodzielnie chodzi na spacery i sam robi drobne zakupy. Sam się kąpie pod prysznicem i sam się goli. Gdy jest sam w domu, ogląda telewizję lub korzysta z komputera. Samodzielnie podgrzewa sobie przygotowany wcześniej przez żonę obiad i sam robi sobie kanapki z pokrojonych wcześniej produktów. Kolegium wskazało też, że L. S. ma 67 lat, pobiera emeryturę z ZUS i pracuje na cały etat w M. w Słupsku, zazwyczaj w dni robocze od 12:15 do 20:15, często również w weekendy. Rano kroi mężowi produkty spożywcze, z których ten później przygotowuje sobie śniadanie, codziennie gotuje obiady, sprząta w domu, pierze, prasuje, przygotowuje mężowi lekarstwa, obcina mu włosy i paznokcie, szykuje mu ubrania, raz na jakiś czas mierzy mu ciśnienie, załatwia sprawy urzędowe. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Kolegium uznało, że wymiar sprawowanej nad mężem opieki nie wymaga od skarżącej rezygnacji z zatrudnienia ani niepodejmowania pracy zarobkowej, gdyż wszystkie czynności opiekuńcze z racji pomocniczego charakteru i absorbowania małej ilości czasu, mogą być wykonywane przez osobę pracującą. Potwierdzeniem tego jest fakt, że skarżąca od lipca 2021 r. pracuje na cały etat w M. w Słupsku, a praca nie przeszkadza jej w opiece nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Nie ma w konsekwencji zdaniem Kolegium związku przyczynowego między ewentualną rezygnacją przez L. S. z dotychczasowego zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, dokonanie oceny w sposób wybiórczy z pominięciem istotnych okoliczności, 3. art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, wbrew zasadom doświadczenia życiowego oraz przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sposób nieobiektywny, wybiórczy, pomijający ważne okoliczności i dowody dla wyniku sprawy, 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, które fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie i dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności, 5. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że skarżącej nie jest należne świadczenie pielęgnacyjne, podczas gdy niemożność wykonywania stałej opieki nad mężem, w wyniku pracy zarobkowej, spowodowała zagrożenie życia i zdrowia R. S. To w związku z tym L. S. zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia i nie może podjąć nowej pracy zarobkowej. Zatem stan zdrowia R. S., konieczność sprawowania nad nim stałej opieki oraz konieczność rezygnacji z zatrudnienia przez L. S. w pełni uzasadniają wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, 6. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że R. S. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, podczas gdy w pkt 7 orzeczenia o niepełnosprawności R.S. wskazano wprost na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji, a w orzeczeniu lekarskim z dnia 9 sierpnia 2022 r. orzeczono niemożliwość samodzielnej egzystencji. Skarżąca oświadczyła, że R. S. choruje na wiele chorób, przede wszystkim paraliż całej lewej części ciała, a nie jak wskazuje organ wyłącznie ręki. Choruje również na dnę moczanową i cukrzycę, co wskazane jest w długiej historii choroby. Wymaga on stałych wizyt lekarskich, które odbywają się regularnie zarówno w miejscu zamieszkania, jak i w przychodni lekarskiej, a niekiedy SOR w związku m.in. z krwotokami. Wszystko to powoduje, że wymaga on stałej opieki innej osoby, kontroli sytuacji i szybkiego reagowania. R. S. nie korzysta z toalety samodzielnie ani nie jest w stanie samodzielnie wziąć prysznica czy podnieść się po upadku na podłogę, zatem ustalenia organu, że R. S. wykonuje podstawowe czynności życiowe samodzielnie są błędne. L. S. wskazała też, że musi zrezygnować z zatrudnienia z powodu konieczności stałej opieki nad mężem, jeśli tego nie zrobi, zagrożone będzie jego życie i zdrowie. Skarżąca gotowa też była zrezygnować z zatrudnienia wcześniej, o ile zostałoby przyznane świadczenie, pozostawanie jednak bez środków do życia w okresie między rezygnacją z pracy a przyznaniem świadczenia nie pozwoliłoby na sprawowanie właściwej opieki nad mężem, wykupienie leków itd. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym. Jednocześnie sprawowanie opieki w myśl przepisów ustawy nie musi polegać na opiekowaniu się osobą wyłącznie leżącą. Pogląd ten jest prezentowany w orzecznictwie. "Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby." (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20). W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że mąż skarżącej jest samodzielny oraz że stan jego zdrowia nie wymaga od skarżącej stałej obecności, w związku z czym nie wyklucza to wykonywania przez nią pracy zarobkowej. Ustalenia te oparte zostały na przeprowadzonym w dniu 6 maja 2022 r. wywiadzie środowiskowym. W ocenie Sądu jednak ocena ta była przedwczesna, bowiem nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Już w odwołaniu bowiem skarżąca wskazywała na okoliczności faktyczne, które powinny były zostać staranniej rozważone w kontekście rzeczywistych potrzeb męża skarżącej wynikających z jego schorzeń. Wskazywała bowiem, że jej mąż wprawdzie porusza się samodzielnie po mieszkaniu, jednak podpierając się, ponieważ motoryka u niego nie jest jak u osoby samodzielnej. Paraliż jednej części ciała powoduje, że w przypadku upadku z krzesła czy łóżka R. S. nie jest w stanie samodzielnie się podnieść. Zdarzało się, że R. S. leżał nawet kilka godzin nie mogąc się podnieść, aż skarżąca wróciła z pracy i udzieliła mu pomocy. Zdarzyło się również, że dostał krwotoku z nogi i musiał zostać przewieziony na SOR. Wskazała dalej, że stan zdrowia męża pogarsza się oraz że musi on stosować zbilansowaną dietę oraz zażywać odpowiednie lekarstwa. Wprawdzie R. S. rzeczywiście próbował sam przyrządzać posiłki, ale ze względu na paraliż robił to nieudolnie i w konsekwencji palił garnki. Próby zaspokojenia głodu niejednokrotnie powodowały ryzyko pożaru, a jeszcze częściej kończyły się sięgnięciem po posiłki, które są niezgodne z zaleceniami lekarzy. Podkreśliła również skarżąca, że jej mąż wymaga pomocy przy ubieraniu, korzystaniu z toalety, dotarciu na rehabilitację, utrzymaniu higieny osobistej. Do powyższych argumentów Kolegium nie odniosło się w żaden sposób, opierając się wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach wynikających z wywiadu środowiskowego. Są to tymczasem informacje istotne, rzutujące na ocenę potrzeb osoby niepełnosprawnej wymagających od opiekuna stałej gotowości do świadczenia pomocy. Sąd wskazuje, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Treść dokumentu wywiadu środowiskowego wskazuje, że czynności i ustalenia podejmowane w jego toku, nie zostały w ogóle ukierunkowane na dokładne ustalenie miarodajnych dla tej sprawy okoliczności i faktów, na co wskazuje treść odwołania. Ustalenie przez organ zatem, że stan zdrowia męża skarżącej nie wymaga stałej obecności opiekuna, uznać należy za przedwczesne, organ nie rozważył bowiem całości materiału dowodowego w sprawie i pominął istotne okoliczności opisywane przez skarżącą w odwołaniu. Pomimo jednak powyższego uchybienia, skarga podlegała oddaleniu, albowiem na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia stało pozostawanie przez nią w zatrudnieniu. Sąd kontroluje decyzję według stanu prawnego i faktycznego z dnia jej wydania. Na dzień orzekania przez Kolegium skarżąca była zatrudniona na pełen etat na podstawie umowy o pracę na czas określony od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. w restauracji M. Z cytowanego na wstępie art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 533/22, należy przyjąć, że wedle art. 17 ust. 1 ustawy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego występuje jedynie w przypadku czynnej rezygnacji z zatrudnienia. Uprawnienie to aktualizuje się, gdy wnioskodawca faktycznie zrezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy oraz gdy osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne w ogóle nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że przesłanką przyznania przedmiotowego świadczenia jest, ujmując rzecz szeroko, niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (por. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. P. Rączka (red.), LEX). W tym wypadku fakt, iż skarżąca w momencie składania wniosku jak i przez cały okres toczącego się postępowania przed organami obu instancji była zatrudniona na cały etat, uniemożliwia przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, gdyż godziłoby to de facto w jego istotę. Skarżąca na rozprawie oświadczyła, że aktualnie nie pracuje. Z załączonej do skargi umowy o pracę wynika, że wygasła ona z dniem 31 sierpnia 2022 r. Sąd nie mógł jednak uwzględnić tej okoliczności oceniając legalność zaskarżonej decyzji, owa okoliczność zaistniała bowiem już po wydaniu kontrolowanej decyzji, niemniej jednak skarżąca może złożyć ponowny wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, skoro zmianie uległy okoliczności faktyczne istotne w sprawie. Podsumowując, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie dokonane przez Kolegium, według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, mieści się w granicach prawa z uwagi na poprawną ocenę braku wystąpienia łącznie wszystkich przesłanek wymaganych przez przepisy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku – o oddaleniu skargi. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).