II SA/Gd 773/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i M. P. oraz A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2004 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 23 kwietnia 2004 r., nr [...] i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H. i M. P. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 773/04 U z a s a d n i e n i e Burmistrz decyzją z dnia 23 kwietnia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności działki nr [...] położonej w P. G. przy ulicy [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących A. P. oraz H. i M. P., wszczęte na ich wniosek. W uzasadnieniu podano, że postępowanie w sprawie wydania decyzji nabycia przez użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych nieruchomości może być prowadzone wyłącznie z urzędu, a składanie wniosku jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji H. i M. P. zarzucili, że organ błędnie przyjął, iż dokonanie przez nich w 1996 r. darowizny części przedmiotowej nieruchomości ich córce, A. P., uniemożliwia przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 września 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113 poz. 1209 ze zm.) decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W ocenie Kolegium uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje zgodnie z ustawą z dnia 26 lipca 2001 r. wyłącznie osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości. Musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, to znaczy ta sama osoba uzyskała najpóźniej w dniu 26 maja 1990r. status użytkownika wieczystego i ta sama osoba jest nim nadal w dniu 24 października 2001 r. Także następca prawny musi wykazać, że jego poprzednik był zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r. użytkownikiem wieczystym. W przedmiotowej sprawie natomiast strony nie były użytkownikami wieczystymi całości nieruchomości w okresie od dnia 26 maja 1990 r. do dnia 24 października 2001 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli, że interpretacja ustawy z dnia z dnia 26 lipca 2001 r. dokonana przez organy administracji jest sprzeczna z zamiarem ustawodawcy Odpowiadając na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r. nr 113 poz. 1209 ze zm.) nie określa sposobu wszczęcia postępowania, co oznacza, że może ono być wszczęte zarówno na wniosek, jak i z urzędu (zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu). Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie organu pierwszej instancji, jakoby postępowanie w sprawie wydania decyzji nabycia przez użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych nieruchomości może być prowadzone wyłącznie z urzędu, a składanie wniosku jest bezprzedmiotowe. Konsekwencją złożenia przez skarżących wniosku o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinno być wydanie przez Burmistrza merytorycznej decyzji w sprawie, a nie umorzenie postępowania. Choćby z tego powodu Kolegium Samorządowe powinno było decyzję organu pierwszej instancji uchylić. Jest to natomiast naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy i już tylko z tego względu decyzja winna zostać uchylona. (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej P.p.s.a.). Jak wynika z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego sporządzonego w 1996 r. skarżący ustanowili odrębną własność lokali w budynku wybudowanym na przedmiotowej nieruchomości, przy czym M. i H. P. darowali A. P. lokal nr 2, sami pozostając właścicielami lokalu nr 1. M. i H. P. byli przy tym użytkownikami wieczystymi nieruchomości przed dniem 26 maja 1990 r. Organy administracji w opisanej sytuacji powinny były ustalić, czy odpowiedni wniosek złożyli wszyscy współużytkownicy wieczyści oraz czy wszyscy współużytkownicy wieczyści spełniają warunki umożliwiające uwzględnienie wniosku i w zależności od ustaleń wydać merytoryczną decyzję. Przepis art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. w swej językowej wykładni nie powinien budzić wątpliwości. Według niej osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości (...). Spójnik łączny "oraz" nakazuje obie te daty uwzględniać. Nie jest jednak tak, że wykładnia językowa ma walor pierwszeństwa przed innymi rodzajami interpretacyjnymi, bowiem każda wykładnia prowadząca do wyjaśnienia sensu przepisu jest uprawniona. Koniecznym bowiem warunkiem do przyjęcia określonej wykładni prawa jest to, by prowadziła ona do zrozumienia sensu przepisu. Tak natomiast nie jest w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zastosuje się jedynie wykładnię językową. Trzeba mieć na względzie, że sąd stosujący prawo musi rozstrzygać na podstawie norm obowiązujących w każdej prawidłowo wniesionej sprawie. Dopiero ustalenie znaczenia normy prawnej może zrealizować ten obowiązek. Nie wchodząc w teoretyczne rozważania na temat wykładni prawa należy stwierdzić, że skład orzekający ma świadomość, że w sprawie takiej zapadały i mogą nadal zapadać różne rozstrzygnięcia. Jednolitość orzecznictwa, niezmiernie ważna, nie może jednak ograniczać niezawisłości sędziowskiej, która prowadzi także do tego, że rozstrzygnięcia są różne. Analizując przepisy ustaw regulujących sprawę przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności począwszy od ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, poprzez przepisy wykonawcze, ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, aż do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy stwierdzić, że we wszystkich tych aktach prawnych chodzi o użytkowanie wieczyste osób fizycznych oraz ich następców prawnych. Różnice dotyczą szczegółów, ale niezmienne pozostają te dwa elementy. W ustawie, na której oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, czyli w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r., osoby fizyczne, które chcą przekształcić użytkowanie wieczyste w prawo własności muszą być użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu wejścia w życie ustawy czyli w dniu 24 października 2001 r. (art. 4 ustawy). Czytając ten przepis tak jak jest napisany nie można dociec jakie racjonalne względy kierowały ustawodawcą. Według Sądu względy te sprowadzają się do tego, że prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się z indywidualnie oznaczoną osobą fizyczną i jej następcą prawnym w ograniczonym zakresie. Istota sprawy przecież nie leży w tym, że użytkownikiem wieczystym jest osoba x.y., ale w tym by osoba fizyczna (a nie inny podmiot) była użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu 24 października 2001 r. Jedynie takie rozumowanie nie rodzi wątpliwości co do racjonalności przepisu, a wiadomo, że ustawodawca jest racjonalny. Natomiast dosłowna wykładnia art. 1 ust.1 i 2 tę racjonalność podważa. Strony i nie tylko strony nie mogą zrozumieć jaki sens wiąże się z tym, by użytkowanie wieczyste i jego przekształcenie wiązało się ze ściśle oznaczoną osobą fizyczną. Stąd też trudno pojąć dlaczego następcy prawni osoby fizycznej, którzy wstąpili w stosunek prawny czy to w drodze sukcesji generalnej czy syngularnej po użytkowniku wieczystym, ale w okresie pomiędzy 26 maja 1990 r. a 24 października 2001 r. nie mogli korzystać z przekształcenia. W sytuacji unormowanej omawianym przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. nie ma innej możliwości jak albo: 1. osoba fizyczna jest w całym okresie od 26 maja 1990 r. do 24 października 2001 r. użytkownikiem wieczystym i wówczas sprawa nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, albo 2. osoba fizyczna w okresie jak w pkt. 1 stała się właścicielem poprzednio użytkowanej w ramach użytkowania wieczystego nieruchomości i wówczas w ogóle nie można zastosować powołanego przepisu, gdyż nie ma przedmiotu sprawy przepisu, albo 3. osoba fizyczna w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r. zbyła nieruchomość będącą w wieczystym użytkowaniu, bądź w tym okresie nastąpiło w innym trybie nabycie przez następcę prawnego będącego osobą fizyczną. (Bezsporna wykładnia dotyczy także sytuacji, gdy następca prawny domaga się przekształcenia po swym poprzedniku prawnym, który jako osoba fizyczna był użytkownikiem wieczystym zarówno w dniu 26 maja 1990 r., jak i w dniu 24 października 2001r.) Jedynie więc w sytuacji o jakiej mowa w pkt. 3 występuje trudność interpretacyjna. Ta trudność właśnie prowadzi do niezrozumienia intencji ustawodawcy w sytuacji zastosowania wyłącznie wykładni gramatycznej. Z uwagi zatem na niezrozumiałe i niczym nie uzasadnione wyłączenie z kręgu osób ubiegających się o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności następców prawnych w sytuacji o jakiej mowa wyżej w pkt. 3, należało zastosować taką wykładnię, która by pozwoliła sens przepisu odnaleźć. Sąd nie zastosował w sprawie art. 152 P.p.s.a. z tego względu, że uchylone decyzje nie mogą już być żadną miarą wykonane nie tylko z uwagi na fakt ich negatywnego rozstrzygnięcia, ale z uwagi na zmianę stanu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny bowiem nie może już zastosować ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., gdyż utraciła ona moc (art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności), a stosownie do art. 8 tej ustawy do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Organy administracji będą więc zobowiązane do zażądania stanowiska skarżących co do ewentualnego podtrzymania wniosku czy też rezygnacji z niego. Z tych więc względów Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Gdańsk, dnia 28 maja 2006 r. ZARZĄDZENIE 1. Odnotować w kontrolce uzasadnień. 2. Odpis sentencji wraz uzasadnieniem doręczyć stronom z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej. 3. Przedłożyć z wpływem albo za 40 dni.