II SA/Gd 773/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M. S. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 11 października 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 8 czerwca 2017 r., nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionej części budynku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB prowadził w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych w 2013 r. robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej o budynek (garaż) o konstrukcji murowanej o wym. 6,20 m x 6,06 m i wys. 2,90 m, W toku ponownie prowadzonego postępowania organ ten postanowieniem z dnia 6 września 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 31 marca 2017 r.: 1. zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z art. 33 ust 2 pkt 1, o ile ww. zaświadczenie stwierdzi zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust 2 pkt 2); 4. zgody zarządcy drogi na przybliżenie się z rozbudową do ul. Ż. w U. Następnie, postanowieniem z 10 listopada 2016 r. organ na wniosek inwestora przedłużył termin dostarczenia ww. dokumentacji do dnia 31 marca 2017 r. W związku z tym, że dokumentacja nie została jednak złożona, PINB decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnie wzniesionej części obiektu budowlanego, to jest dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o garaż z tarasem o wymiarach 6,20 m x 6,06 m i wysokości 2,90 m położonej na działce nr [..]. Jak wskazano w uzasadnieniu, inwestorzy nie przedłożyli zgody zarządcy drogi na przybliżenie się z rozbudową do ul. Ż. w U., a ponadto dobudowany garaż nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Osiedle [..]", zatwierdzonego uchwałą z dnia 28 października 1999 r. nr XII/79/99 Rady Miasta. Zgodnie z tym planem działka inwestorów znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem B 42.1.MN - istniejąca zabudowa mieszkaniowa – jednorodzinna, na którym dopuszcza się rozbudowę pod następującymi warunkami: części dobudowane do istniejącego budynku wyłącznie jednokondygnacyjne z dachem stromym (poddasze użytkowe) o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 30% istniejącego obiektu z zachowaniem prawa budowlanego. Dobudowany przez skarżących garaż tego warunku nie spełnia. Na etapie postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli pismo Burmistrza z dnia 18 lipca 2017 r. stanowiące zgodę na lokalizację dobudowy garażu z tarasem na granicy nieruchomości stanowiącą własność Gminy, oznaczoną jako działka nr [..] – droga publiczna gminna, z zachowaniem określonych warunków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 października 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o rozbiórce. Organ uznał, że realizacja przedmiotowego garażu z tarasem, rozpoczęta w 2013 r., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, a realizacja budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniała wdrożenie procedury wynikającej z art. 48 ustawy. Organ pierwszej instancji trafnie też stwierdził, że inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wywiązali się z nałożonego postanowieniem z dnia 6 września 2016 r. obowiązku i nie przedłożyli zgody zarządcy drogi na przybliżenie się do ul. Ż. w U. Co prawda na etapie postępowania odwoławczego inwestorzy przedłożyli pismo Burmistrza z dnia 18 lipca 2017 r. i tym samym został spełniony obowiązek przedłożenia dokumentów zgodnie z postanowieniem, jednak nadal wzniesiony garaż z tarasem nie jest zgodny z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż części dobudowane do istniejącego budynku mogą być wyłącznie jednokondygnacyjne z dachem stromym (poddasze użytkowe). Natomiast dostarczone organowi pierwszej instancji pismo Burmistrza z dnia 4 kwietnia 2017 r., zaświadczenie stwierdzające, że przedmiotowy garaż będzie zgodny z planem miejscowym pod warunkiem uzyskania pozwolenia na zbliżenie się do granicy pasa drogowego, stanowi zdaniem WINB niewiążącą interpretację zapisu planu. W skardze do sądu małżonkowie S. zarzucili naruszenie art. 48 ust. 3 pkt. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 217 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieuprawnionej wykładni zaświadczenia wydanego przez inny organ administracji publicznej i orzekanie na podstawie własnego uznania oraz błąd w ustaleniach w zakresie dotyczącym cech konstrukcji zamykającej budynek jednokondygnacyjny (garaż) od góry i przyjęcie, że nie spełnia ona warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z zaświadczenia wydanego w trybie przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że analizowana następczo przez Burmistrza inwestycja zgodna jest z ustaleniami powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, że postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r. PINB nałożył na nich obowiązek uzupełnienia złożonego projektu budowlanego poprzez doręczenie zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przedłożone przez stronę zaświadczenie Burmistrza z dnia 15 września 2016 r. znak [..] było nieprawidłowe, gdyż cytowało zapis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przesądzało w swej treści o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym na dalszym etapie postępowania skarżący przedłożyli organowi pierwszej instancji zaświadczenie Burmistrza z dnia 4 kwietnia 2017 r., które poza cytatem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierało informację (stwierdzenie faktu), że realizacja inwestycji stron w postaci dobudowy garażu będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem uzyskania pozwolenia od zarządcy drogi na zbliżenie się do granicy pasa drogowego. Uwzględniając zatem tryb, w jakim wydano zaświadczenie z dnia 4 kwietnia 2017 r., w opinii skarżących organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie posiadał kompetencji do kwestionowania jego treści w zakresie odnoszącym się do oceny przez Burmistrza zrealizowanej samowolnie inwestycji pod kątem jej zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie jest bowiem aktem wydawanym na żądanie osoby, która się o nie ubiega, posiadającej interes prawny w jego pozyskaniu, potwierdzający określone fakty lub stan prawny i wydawany przez organ administrujący, które nie może zostać zakwestionowane przez inny organ administracji publicznej. Skarżący wskazują, że organ stanowiący prawo miejscowe w lokalizacji spornej inwestycji po wydaniu zaświadczenia z dnia 4 kwietnia 2017 r. potwierdził zgodność realizowanej inwestycji z planem miejscowym w treści uzgodnienia z dnia 18 lipca 2017 r. Ponadto skarżący wskazali, że w polskim systemie prawa brak jest legalnej definicji dachu. Oznacza to, że nie ma podstaw do uznania, iż konstrukcja z tarasem zamykająca budynek jednokondygnacyjny (garaż) od góry chroniąca budynek przed warunkami atmosferycznymi nie może być uznana za dobudowę zgodną z obowiązującym planem, tym bardziej, że konstrukcja ta kształtuje bryłę budynku zgodnie z założeniami planu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem działań organów administracji publicznej, jest decyzja WINB z dnia 11 października 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o garaż z tarasem o wskazanych wymiarach. Podstawą prawną tak wydanych orzeczeń były przepisy Prawa budowlanego regulujące skutki samowoli budowlanej oraz obowiązki inwestora w procesie legalizacji. Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 stanowi, że właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji zostały szczegółowo określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu właściwym dla niniejszej sprawy, zatem po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien ocenić, czy zaistniała samowola: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy nie zostaje spełniony w szczególności warunek wynikający z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, nie ma w ogóle możliwości przeprowadzenia legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Jeżeli jednak wskazane warunki są spełnione, wówczas organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3): 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z kolei ustalenie, że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił wskazanych w postanowieniu obowiązków, obliguje właściwy organ do orzeczenia rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy). W świetle powyższego należy stwierdzić, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, jak też nie jest przedmiotem sporu, że rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż, wykonana w roku 2013, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego jednak inwestorzy nie posiadali. Tym samym trafnie uznano, że właściwym dla procedowana będzie tryb art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu ustalenia w tym zakresie są prawidłowe. Wypełniając zaś treść wskazanych przepisów organ nadzoru budowlanego prawidłowo podjął czynności w celu ustalenia, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z uzyskanego w toku postępowania wypisu z planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 28 października 1999 r., nr XII/79/99 (Dz. Urz. Woj. z 20 grudnia 1999 r., nr 136, poz. 1152), wynikało, że działka skarżących oznaczona jest symbolem B42.1.MN. Zgodnie z ustaleniami karty tego terenu dopuszczono rozbudowę obiektów położonych na terenach oznaczonych symbolem (B) jedynie o jedną kondygnację z dachem stromym (poddasze użytkowe) o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 30% istniejącego obiektu – z zachowaniem przepisów prawa budowlanego. Z kolei zgodnie z projektem budowlanym z kwietnia 2015 r. inwestorzy dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż, konstrukcji słupowej ze stropem monolitycznym o funkcji tarasu, zlokalizowanego od frontu budynku (strona północna), przy czym z rysunku projektu wynika, że ów garaż zaprojektowano z dachem płaskim, który będzie służył jako taras (vide: rys. nr 7 projektu). W tym stanie rzeczy, chcąc umożliwić inwestorom legalizację ww. rozbudowy, należało pozyskać m.in. zaświadczenie uprawnionego organu stwierdzające, że obiekt będący przedmiotem kontroli stanowi dobudowę dopuszczoną przepisami planu, do czego też zobowiązano inwestorów w postanowieniu z dnia 6 września 2016 r., zmienionym postanowieniem z 10 listopada 2016 r., wyznaczając odpowiedni termin. Jak wynika z akt sprawy, do dnia 31 marca 2017 r. inwestorzy nie przedłożyli jednak kompletnej dokumentacji, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie na etapie postępowania odwoławczego uzupełniono brak w postaci zgody zarządcy drogi na przybliżenie do ul. Ż. w U., lecz według WINB przedmiotowa zabudowa nadal nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny tej nie zmienia przedłożone zaświadczenie Burmistrza z 4 kwietnia 2017 r. Zdaniem sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy bowiem zauważyć, że ww. zaświadczenie nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego, mogącego stanowić dowód w niniejszej sprawie na zgodność kontrolowanej budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju zaświadczenie, wydawane w toku procedury legalizacyjnej, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ dokonuje analizy, interpretacji i w pewnym zakresie także interpretacji (wykładni) aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 725/17; WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 119/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), lecz jednocześnie stwierdzenie zgodności z planem nie może być obarczone jakimkolwiek warunkiem. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W omawianym zaświadczeniu Burmistrz przytoczył jedynie odpowiednie postanowienie planu, lecz nie przeanalizował jego treści w kontekście okoliczności niniejszej sprawy stwierdzając, czy budowa o podanych wyżej parametrach spełnia warunki planu czy też nie. Wskazał za to, że realizacja przedmiotowego garażu będzie zgodna z ww. planem pod warunkiem uzyskania pozwolenia od zarządcy drogi na zbliżenie do granicy pasa drogowego. W związku z tym dokument ten nie zawiera niezbędnego elementu, jakim jest stwierdzenie zgodności, lub jej braku, z prawem miejscowym kontrolowanych robót. Nie można zatem uznać, że organ wydający zaświadczenie dokonał samodzielnej oceny zgodności zabudowy z ustaleniami prawa miejscowego, co oznacza w ocenie sądu, iż przedłożony dokument nie może stanowić zaświadczenia, którego wymaga przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego do legalizacji samowoli budowalnej. Wobec tego organ nadzoru budowlanego ma rację, że samodzielnie był zobowiązany do oceny zgodności budowy z treścią obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się do twierdzenia skargi co do braku legalnej definicji dachu oraz że konstrukcja z tarasem kształtuje bryłę budynku zgodnie z założeniami planu sąd zauważa, że choć rzeczywiście nie istnieje legalna definicja dachu, to jednak w takim wypadku należy odnieść się do znaczenia językowego tego słowa. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem dach to część budowli lub pojazdu osłaniająca je od góry. Rozwijając powyższe można wskazać, że dach to wielościan, którego podstawa to wielokąt wyznaczony przez rzut ścian zewnętrznych danego budynku. Wyróżnić należy dwa rodzaje dachów: dachy spadziste i dachy płaskie. Dach płaski to inaczej stropodach-dach jest również stropem ostatniej kondygnacji, ponieważ pełni on dwie funkcje jednocześnie: stropu i dachu. Z punktu widzenia konstrukcji, stropodach jest więc dachem płaskim, gdzie między najwyższym stropem, a konstrukcją dachu brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Z kolei taras w literaturze definiuje się jako powierzchnię poziomą umiejscowioną na wysokości parteru, ale także na piętrze lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzoną balustradą. Analizując przedłożoną dokumentację projektową w kontekście powyższych uwag trzeba zauważyć, że w rozważanym wypadku strop garażu nie posiada nachylenia, między najwyższym stropem a dachem brak jest przestrzeni stanowiącej poddasze. Dodatkowo przestrzeń ta pełni również funkcję tarasu ogrodzonego balustradą. W konsekwencji, tak zaprojektowany dach garażu jest stropodachem i nie spełnia wymogu ustalonego w planie, tj. dachu stromego, umożliwiającego wydzielenie poddasza użytkowego. Tym samym rację ma organ odwoławczy, że taka konstrukcja dachu nie pozwala na stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami karty terenu B 42.1.MN planu miejscowego. Mając to wszystko na uwadze, zdaniem sądu, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że nie jest związany treścią pisma Burmistrza z dnia 4 kwietnia 2017 r., gdyż nie spełnia ono wymogu pozwalającego uznać je za zaświadczenie o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji należało uznać, że inwestorzy nie przedłożyli wszystkich dokumentów określonych w postanowieniu PINB z 6 września 2016 r., a które są niezbędne do pozytywnego dla inwestorów rozstrzygnięcia w sprawie legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o garaż. Tym samym zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego uzasadniająca orzeczenie o rozbiórce ww. obiektu. Co więcej, również analiza treści planu w kontekście rozwiązań projektowych przyjętych przez inwestorów prowadzi do wniosku, że dach garażu, o który rozbudowano budynek mieszkalny przy ul. Ż. w U., pełniący również funkcję tarasu, nie spełnia warunku dachu stromego (poddasze użytkowe) określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta również stanowi prawną przeszkodę dla legalizacji spornej samowoli, co prawidłowo ocenił WINB. Zarzuty skargi sąd ocenił zatem jako nietrafne, a organowi nadzoru budowlanego nie można przypisać naruszenia prawa materialnego ani prawa procesowego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.