II SA/Gd 774/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 27 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 12 lipca 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 września 2007r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...], którą odmówiono skarżącej wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 148 § 1 kpa, po ustaleniu następującego stanu faktycznego. W dniu 14 maja 2007 r. do Starosty Powiatowego wpłynął wniosek M. K. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia 6 października 2004 r. Nr [...], która zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. U. pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania budynku: rozlewni wód gazowanych na lokal usługowy - pub, na działce nr [...] (obecnie [...]) w miejscowości N., gmina Ż.. Pismem z dnia 19 czerwca 2007 r. M. K. została wezwana m.in. do sprecyzowania daty, w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 kpa. Pismo wyjaśniające od M. K. wpłynęło do organu I instancji w dniu 2 lipca 2007 r. Starosta decyzją z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...] (błędnie wskazaną przez organ II instancji jako nr [...]), odmówił M. K. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania wskazanej powyżej decyzji z dnia 6 października 2004 r. Nr [...]. Od powyższej decyzji M. K. wniosła odwołanie. Wojewoda uzasadniając zaskarżoną decyzję przytoczył treść art. 145 § 1 kpa wskazując, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.; strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.); decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Nadto organ II instancji wskazał, iż jednocześnie musi być spełniony warunek zawarty w art. 148 § 1 kpa: podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ II instancji podniósł, iż M. K., jak sama podała, dowiedziała się o decyzji Starosty z dnia 6 października 2004 r. Nr [...], w sierpniu 2006 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 14 maja 2007 r. Zdaniem organu odwoławczego, pomiędzy faktem dowiedzenia się o decyzji Starosty z dnia 6 października 2004 r. Nr [...], a wystąpieniem z przedmiotowym wnioskiem upłynęło kilka miesięcy, nie został zatem zachowany jednomiesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, w którym to postępowaniu strona nie brała udziału bez własnej winy. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca domaga się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. Podnosi, iż w jej ocenie decyzje Wojewody z dnia 27 września 2007 r. Nr [...] oraz Starosty z dnia 12 lipca 2007 r. Nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa i zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazuje skarżąca, iż organ II instancji ograniczył się jedynie do wskazania, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem terminu do jego wniesienia. W ocenie skarżącej postępowanie organów administracji obu instancji, zmierzało do jak najszybszego załatwienia sprawy i tym samym przyczyniło się pominięcia przyczyn, jakie legły u podstaw naruszenia terminu do wniesienia przedmiotowego wniosku. Zdaniem skarżącej, powyższe spowodowało, że wadliwe, w jej ocenie, pozwolenie na budowę wciąż obowiązuje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji leżało ustalenie, że skarżąca o decyzji Starosty dowiedziała się w sierpniu 2006 r., w trakcie procesu toczącego się przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w sprawie sygn. akt [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zauważył, że od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji, do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania, minęło 9 miesięcy. Z tych względów przedmiotowy wniosek został złożony z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 1 kpa. W piśmie procesowym z dnia skarżąca, poza żądaniem merytorycznego rozpoznania skargi, wnosi o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, podając okoliczności przemawiające jej zdaniem za uwzględnieniem wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sąd uznał, że skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje Wojewody oraz Starosty naruszają prawo. Rozpoznając sprawę Sąd zastosował przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kierując się ta zasadą, Sąd obejmując kontrolą oba przytoczone rozstrzygnięcia nie ograniczył się do zarzutów skargi kwestionujących głównie brak merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Jak wynika z ustaleń organu i okoliczności sprawy, skarżąca w dniu 12 maja 2007 r. złożyła do organu I instancji pismo, w którym zażądała wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty z dnia 6 października 2004 r. Nr [...], przytaczając w piśmie okoliczności uzasadniające brak winy w nieuczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym zakończonym wymienioną wyżej decyzją (vide: pismo w aktach administracyjnych I instancji). Następnie, na wezwanie organu I instancji, sprecyzowała treść przedmiotowego pisma, uzasadniając okoliczności wskazujące na zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (vide: pismo z 28.06.2007 r. w aktach administracyjnych I instancji). Jednakże umknęło obu organom i nie było w związku z tym przedmiotem ustaleń i oceny, że w opisanym wyżej piśmie strona zawarła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie, o ile nastąpiło uchybienie tego terminu, usprawiedliwiając wniosek okolicznościami, na które nie miała bezpośredniego wpływu. Jest w sprawie niesporne, że jako przesłankę wznowienia postępowania strona wskazała, a organ prawidłowo stan ten zaakceptował, brak udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia 6 października 2004 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi A. U. pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania budynku: rozlewni wód gazowanych na lokal usługowy - pub, na działce nr [...] ([...]) w N.. W aktach znajdują się dokumenty, z których wynika, iż skarżąca jest, wraz z matką A. S. oraz bratem M. S., następcą prawnym po współwłaścicielu wymienionej działki, W. S., zmarłym w dniu 24 lipca 2003 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia 6 października 2004 r. (vide: fotokopie aktów notarialnych, wypisy z rejestru gruntów, w aktach administracyjnych I instancji). Kodeks postępowania administracyjnego określa różne terminy do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w zależności od przesłanki tego wznowienia. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji (art. 148 § 2). W tym ostatnim wypadku nie ma znaczenia, od kogo strona powzięła wiadomość o treści decyzji. Informacja ta może więc pochodzić zarówno od organu, który decyzję wydał, jak również z dowolnego innego źródła, aby tylko wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt I SA 855/99, Baza orzeczeń LEX nr 54136). Podkreślić trzeba, że w 148 § 2 kpa jest mowa o dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a więc o dacie powzięcia przez nią wiadomości o istnieniu decyzji, a nie dacie doręczenia decyzji stronie. Żądanie wznowienia złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom z art. 63 § 2 kpa, a ponadto z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania. Strona musi również wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o przyczynie wznowienia lub o dacie wydania decyzji przy przyczynie czwartej. Niepodanie terminu stanowi brak formalny podania. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo organ administracji I instancji, po wpływie podania – pisma z dnia 12 maja 2007 r. zawierającego jasno wyrażone żądanie wznowienia postępowania, zwrócił się do skarżącej o wskazanie daty, w której dowiedziała się o decyzji. Prawidłowo również oba organy oceniły w świetle okoliczności przytoczonych przez skarżącą w piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r., że strona o decyzji Starosty Nr [...] dowiedziała się w sierpniu 2006 r. podczas procesu cywilnego z powództwa skarżącej i A. S. przeciwko A. U.. Trafnie zatem organy przyjęły, że podanie o wznowienie postępowania z dnia 12 maja 2007 r. skarżąca złożyła po kilku miesiącach od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Natomiast jako wadliwe trzeba ocenić wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na skutek uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy strona składa jednocześnie wniosek o przywrócenie tego terminu a wniosek ten nie zostaje rozpoznany. Termin określony przytoczonym wyżej przepisem art. 148 kpa ma charakter procesowy, co oznacza, że podlega przywróceniu na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 58. Przepis ten stanowi w § 1, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z powyższej regulacji wynika, że w razie uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, strona może wnieść podanie o jego przywrócenie, gdyż przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA 890/97, złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 kpa ma ten efekt, że postępowanie nie może być wznowione, chyba że uchybiony termin zostanie przywrócony. Niedotrzymanie terminu powoduje wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 kpa. Decyzja odmawiająca wznowienia postępowania na skutek wystąpienia z żądaniem wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu możliwa jest wówczas, gdy nie ma podstaw do jego przywrócenia. Tym samym jako naruszające prawo należy ocenić wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy nie został rozpoznany wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W kontrolowanej sprawie administracyjnej wniosek o przywrócenie terminu złożony przez skarżącą w piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r. nie został przez organ administracji rozpoznany. W toku postępowania administracyjnego doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania - art. 58 kpa i art. 149 § 3 kpa, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ewentualnej odmowie przywrócenia terminu właściwy organ rozstrzyga bowiem postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 59 kpa), a dalej skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, organ odwoławczy zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty naruszającej prawo w opisany wyżej sposób. Natomiast odnosząc się do zarzutu skargi nierozpoznania przez Wojewodę sprawy merytorycznie Sąd wskazuje, iż nie jest on zasadny. Merytoryczne rozpoznanie sprawy wywołanej podaniem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 6 października 2004 r. Nr [...] możliwe będzie dopiero wówczas, gdy organ wznowi postępowanie, a następnie przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Natomiast złożony do Sądu wniosek o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego (vide: pismo procesowe k. 75) nie może zostać rozpoznany, ponieważ sąd administracyjny, jak wskazane zostało wyżej, kontroluje zgodność z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej i nie może zastępować tych organów przy wydawanie rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę rozpoznany zostanie przez ten organ wniosek złożony przez stronę przy piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien dokonać oceny złożonego wniosku o przywrócenie terminu z punktu widzenia spełnienia przesłanek z art. 58 § 1 i 2 kpa i dopiero po tym, w zależności od treści postanowienia w tym przedmiocie, podjąć dalsze czynności zmierzające do wznowienia postępowania bądź wydania decyzji przewidzianej w art. 149 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie i z uwagi na naruszenia prawa przy wydaniu rozstrzygnięć przez organy obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzję ja poprzedzającą. Stosując się do obowiązku wyrażonego w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zawarł rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, orzekając, iż decyzje organów obu instancji nie mogą być wykonane.