II SA/Gd 775/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Dz. na decyzję Kolegium Odwoławczego w z dnia 20 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia 24 maja 2011 r. Wójt Gminy ustalił wobec J. D. opłatę adiacencką w wysokości 20.042,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. działki nr [...] o powierzchni 11,592 m2 położonej w jednostce ewidencyjnej S., obr. K., która decyzją Wójta Gminy z dnia 30 września 2008 r. uległa podziałowi geodezyjnemu na działki o nr: [...]. Od powyższej decyzji J. D.złożyła odwołanie kwestionując sporządzony w sprawie operat szacunkowy, gdzie wzięto do porównania niewłaściwe ceny transakcyjne. Decyzją z dnia 20 lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy regulujące obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej podkreślając, że powstaje on wskutek dokonania podziału nieruchomości powodującego wzrost jej wartości. Następnie Kolegium wskazało, że podział działki nr [...] o powierzchni 11.592 m2, położonej w jednostce ewidencyjnej S., obr. K., został dokonany na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 30 września 2008 r. orzekającej o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na działki o nr: [...] o pow. 710 m2; [...] o pow. 732 m2; [...] o pow. 926 m2; [...] o pow. 716 m2; [...] o pow. 733 m2 i [...] o pow. 932 m2 oraz działkę o nr [...], wydzieloną pod drogę wewnętrzną. Kolegium wskazało, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, stanowiącym pisemną opinię o wartości nieruchomości, zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości. W operacie przedłożonym jako dowód w niniejszej sprawie - ze względu na cel dokonywanej wyceny - rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do określenia wartości działki nr [...] o pow. 11.592 m2, przed podziałem oraz jej wartości spowodowanej podziałem (na działki nr: od [...] do [...]). Powierzchnia wycenianej działki została pomniejszona o powierzchnię wydzielonych dróg wewnętrznych (działka nr [...] o pow. 1.125 m2 została wydzielona jako droga wewnętrzna). Sporządzony operat Kolegium oceniło jako niewiarygodny z uwagi na szereg pomyłek oraz niejasności. Mianowicie: 1/ w treści operatu brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego rzeczoznawca dokonując szacunku działki nr [...] w jej kształcie prawnym "po podziale" pominął w wycenie działkę nr [...]; 2/ skoro zamiarem rzeczoznawcy - zgodnie z art.98a ust.3 ustawy - było pomniejszenie powierzchni wycenianej działki (tj. działki nr [...] o pow. 11.592 m2), o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne (tj. działka nr [...] o pow. 1.125 m2), to przyjęta do wyceny powierzchnia działek winna wynieść 10.467 m2 (11.592 m2 - 1.125 m2 = 10.467 m2), a nie jak przyjął biegły (i w oparciu o tę wielkość dokonał wyliczeń wartości nieruchomości) - 10.496 m2 (str.14 operatu); 3/ z tablicy 7 i 8 (str. 11-12 operatu) wynika, iż biegły przyjął do analizy - zarówno do wyceny przed jak i po podziale - ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych, podczas gdy z części operatu, w której biegły dokonał "ustalenia i wyskalowania cech rynkowych działki" przed i po podziale (str. 13 operatu) wynika, że analizował rynek nieruchomości zabudowanych; 4/ skoro wyceniana działka leży w bezpośrednim sąsiedztwie z pasem drogowym drogi publicznej o statusie drogi powiatowej (o nawierzchni asfaltowej, co wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej) niejasnym jest z jakiego powodu biegły przyjął średnią ocenę cechy "komunikacja" (str.14 operatu); 5/ tak samo w odniesieniu do cechy: "kształt działki, hipsometria, inne (warunki geotechniczne)" (przed podziałem) nie jasnym jest jej ocena jako "średniej", skoro o wpływie na ten atrybut decydują takie okoliczności, jak: dogodność dojazdu i zabudowy nieruchomości ze względu na np. nachylenie stoku oraz inne walory. Z powyższego można wnioskować, iż biegły uwzględnił w tej ocenie te "inne walory" czyli w tym wypadku owe "warunki geotechniczne" ale w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego przyjął taką ocenę wpływu tej cechy (okoliczności) na tę działkę(str.l4 operatu); 6/ w odniesieniu do wyceny wartości działki nr [...] biegły w tabeli nr 12 na str. 16 operatu uwidocznił wartość 1 m2 jako 54,97 zł., jednakże w wyliczeniu wartości działki zastosował inną kwotę wartości 1 m2. W ocenie Kolegium w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien doprowadzić do sporządzenia operatu szacunkowego wskazującego na niewątpliwy wzrost wartości działki nr [...] spowodowanego jej podziałem, ocenić na etapie pierwszoinstancyjnego postępowania w sposób wnikliwy sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę i po umożliwieniu stronie wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego wydać decyzję uzasadniając motywy jej rozstrzygnięcia odnośnie każdej z okoliczności mających wpływ na treść tego rozstrzygnięcia (czyli ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki w określonej wysokości). Organ też winien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do ewentualnych zarzutów złożonych przez stronę w toku postępowania. Kolegium oceniło, że wypełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające decyzję kasacyjną. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. D. podnosząc, że zawiera ona wiele niejasności, a rzeczoznawca sporządzając operat przyjął do porównania działki będące przedmiotem transakcji na terenie miejskim, a nie wiejskim. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą P.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Uwzględniając stan faktyczny będący podstawą podjętego rozstrzygnięcia oraz istniejący stan prawny Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 20 lipca 2011 r., a jej podstawą jest art. 138 § 2 k.p.a., który na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena spełnienia przesłanek powołanego powyżej przepisu powinna uwzględniać dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny wykształcone na tle wcześniejszego brzmienia przepisu, gdyż dokonana zmiana nie wpływa zasadniczo na jego sens i znaczenie. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten stanowi, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 146 ust. 1a w związku z art. 98 a ust. 1 ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta, sporządzana w formie operatu szacunkowego, odpowiadać musi wymogom prawa przewidzianym w przepisach działu IV ustawy – Wycena nieruchomości Rozdziału 1 Określanie wartości nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Słusznie zauważył organ odwoławczy, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera szereg wad uniemożliwiających ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na jego podstawie. Operat szacunkowy jest obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie w znacznej części opiera się na tym środku dowodowym. Brak takiego dowodu lub jego istotna wadliwość oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i stanowi przesłankę uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji prawidłowo zatem ocenił, że w sprawie istniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów procedury, które nie mogły zostać sanowane w toku postępowania odwoławczego bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wykazał potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Niewątpliwe konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga także okoliczność, że w istocie zaskarżona decyzja uwzględniła zarzuty jakie skarżąca podniosła w odwołaniu. Kwestionowana tam była prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego wskutek czego organ odwoławczy poddał tenże operat szczegółowej analizie po dokonaniu której uznano, że podstawowy środek dowodowy w niniejszej sprawie jest zdecydowanie wadliwy i winien zostać sporządzony ponownie. Tego właśnie oczekiwała skarżąca a organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie spowodował, iż cała procedura przed organem I instancji zostanie ponowiona łącznie ze sporządzeniem nowego operatu w sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.