II SA/Gd 777/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D. i M. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 777/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lutego 2003 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał L. Ż. rozbiórkę betonowego oczka wodnego wybudowanego samowolnie na działce nr [...] we W. przy ul. P. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, inwestor, pismem z dnia 11.04.2002r. (tj. po uchyleniu pierwszej decyzji) poinformowała go o zlikwidowaniu obiektu - betonowego oczka wodnego. Podczas kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] stwierdzono, że oczko wodne zostało zasypane, a nie rozebrane. Organ wyjaśnił, na działce nr [...] we W. Z. i J. O. oraz L. Ż. realizowali rozbudowę domu mieszkalnego. Podczas tych prac odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, między innymi poprzez budowę oczka wodnego. Sprawa ta była przedmiotem odrębnego postępowania. W toku obecnie prowadzonego postępowania organ ustalił, iż inwestorem w stosunku do oczka wodnego jest jedynie L. Ż. Podczas postępowania, w tym również podczas rozprawy administracyjnej, organ ustalił, iż przedmiotowe oczko wodne wybudowane zostało w październiku 2001 r., w warunkach samowoli budowlanej i nie zostało nigdy rozebrane, mimo wielu decyzji organów administracji, z których taki obowiązek wynikał. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź tez pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Odwołanie od tej decyzji wniosła L. Ż., która wywodziła, że w sprawie oczka wodnego toczyły się dwie sprawy: • pierwsza sprawa dotyczyła oczka wodnego, które wybudowane zostało bez zawiadomienia organu budowlanego i wskutek decyzji tego organu, oczko to zostało rozebrane • druga sprawa dotyczyła oczka wodnego zbudowanego legalnie po zakończeniu postępowania administracyjnego (przed Wojewodą). Odwołująca się zarzuciła, iż nie jest jasne "którego oczka wodnego" dotyczy niniejsze postępowanie administracyjne. Wskazywała, że w swojej decyzji z dnia 15.04.2002r. organ I instancji potwierdził, że w czasie wizji dnia 12.04.2002r. ustalono rozebranie oczka wodnego, potwierdził to też swoim oświadczeniem kierownik budowy. Obecne oczko jest, zdaniem odwołującej się, legalnie pobudowane, a mimo to organ I instancji każe je ponownie rozebrać, choć już tę rozbiórkę ustalił. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 kwietnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu i instancji w przedmiocie rozbiórki betonowego oczka wodnego, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. P. [...] we W. Organ administracji wyjaśnił, ze stosownie do przepisów art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W omawianym przypadku przesłanka ta nie występuje, gdyż oczko wodne zostało wykonane po zgłoszeniu w dniu 2.07.2002r. zamiaru jego budowy Burmistrzowi Miasta. Bezsporny, zdaniem organu odwoławczego, jest fakt samowolnego wybudowania przez stronę skarżącą takiego obiektu w październiku 2001 r. Do obowiązków Powiatowego Inspektora należało, w ocenie WINB, sprawdzenie informacji strony z dnia 11.04.2002r., iż obiekt ten inwestor rozebrała. Wprawdzie organ 1 instancji przeprowadził w dniu następnym oględziny miejsca lokalizacji oczka wodnego, lecz jedynie, jak sam to ujął, z zewnątrz. Tą metodą weryfikacji ustalił, że zostało ono zasypane, a nie - rozebrane, i wyprowadził wniosek, iż brak dowodu na "fakt rozbiórki (...) pobudowanego w październiku 2001 r. betonowego oczka wodnego" może być podstawą do jej nakazania w lutym 2003r. - bez względu na okoliczność, że pomiędzy tymi datami strona po raz drugi oświadczyła, w piśmie z dnia 9.05.2002r., iż w dniu 11.04.2002r. oczko wodne zostało rozebrane, a w dniu w dniu 2.07.2002r. zgłosiła organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiar ponownej jego budowy. Organ odwoławczy podkreślił, że gdyby ww. zgłoszenie nastąpiło w toku właściwie prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, tj. z zastosowaniem norm prawa administracyjnego, nakładających na organ administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art.7 Kpa) i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art.77 §1 Kpa) - byłoby nieskuteczne. Jednak w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził bezpośredniego dowodu, który podważyłby informację o nieprzymuszonej rozbiórce wybudowanego samowolnie w październiku 2001 r. oczka wodnego, nie było podstaw, zdaniem WINB, do nakazania w trybie art. 48 rozbiórki istniejącego obiektu, ponieważ bez takiego dowodu nie można twierdzić, że jest to obiekt wybudowany w podanym wyżej okresie. Popełniony przez Powiatowego Inspektora błąd w procedurze dowodowej nie powinien powodować w stosunku do strony restrykcyjnych skutków prawnych. Skargę na tę decyzję wnieśli D. i M. O., podkreślając, że wszelkie działania podejmowane przez inwestora miały charakter "maskujący" i pozorny, zmierzający do zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej. Wywodzili, że oczko wodne zostało zbudowane bez wymaganego zgłoszenia w październiku 2001 r., a nie po zgłoszeniu w dniu 2.07.2002r zamiaru budowy Burmistrzowi Miasta. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił podczas oględzin w dniu 12.04.2003 r., że zostało ono "zasypane" a tym samym stwierdził brak dowodu na fakt rozbiórki. Jest to stwierdzenie prawidłowe albowiem zasypanie oczka wodnego nie jest tożsame z jego rozbiórką, która winna doprowadzić do stanu istniejącego przed rozpoczęciem budowy - samowoli budowlanej. Organ I instancji ustalił w sposób prawidłowy istnienie samowoli, słusznym zatem, zdaniem skarżących, było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentacje faktyczna i prawną zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki S ad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Na wstępie rozważań wskazać należy, że w piśmie z dnia 15 października 2001 r. D. O. informując Inspektora Nadzoru Budowlanego o nieprawidłowościach budowlanych na działce sąsiedniej, w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego powiadomiła również organ o budowie "stawu rybnego na fundamentach betonowych o wymiarach około 3m na 5 m. i głębokości 2 m.". Zostało wszczęte postępowanie przez ten organ, co też oznacza to, że obiekt o którym wyżej, był przedmiotem wszczętego postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wydanej w niniejszej sprawie wynika, że podjęta w trybie art. 50 i 51 decyzja została przez organ II instancji uchylona decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r., ze wskazaniem, że do opisanego wyżej obiektu, który określony został jako "oczko wodne", należy zastosować przesłanki wynikające z art. 48 Prawa budowlanego. W materiałach sprawy brak jest dowodów czy bezpośrednio po wydaniu decyzji uchylającej, organ I instancji prowadził postępowanie w zakresie zaistnienia przesłanek z art.48 Prawa budowlanego, natomiast L. Ż. poinformowała organ iż dokonała rozbiórki w/w oczka wodnego (pismo z dnia 11 kwietnia 2002 r.). Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji w której obiekt będący przedmiotem ewentualnego nakazu rozbiórki przestał istnieć, postępowanie rozbiórkowe traci swój przedmiot i podlega umorzeniu. W dniu następnym po wpłynięciu w/w zawiadomienia (t .j. w dniu 12 kwietnia 2002 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał czynności, którą określił jako "kontrolę w sprawie wybudowanego samowolnie oczka wodnego". W sporządzonym protokole oględzin nieruchomości wpisano, że inwestorzy "zasypali gruntem oczko wodne". Decyzja o umorzeniu postępowania nie została jednak wydana. W dniu 2 lipca 2002r. L. Ż. oraz Z. i J. O. zgłosili zamiar budowy "nowego" oczka na tej samej działce, na której znajdowało się opisane wyżej "oczko wodne". Decyzja Burmistrza Miasta z dnia 9 lipca 2002 r. sprzeciwiająca się w/w zamierzeniu została uchylona decyzją Wojewody z dnia 18 września 2002 r. Zauważyć tu należy, że żaden z w/w organów nie zwrócił w uzasadnieniu uwagi na nie zakończone postępowanie dotyczące samowoli budowlanej polegającej również na wybudowaniu w październiku 2001 r. wyżej wymienionego oczka, czyli obiektu budowlanego, który przy zakwalifikowaniu go jako obiektu małej architektury wymagał zgłoszenia . W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r. SA/Bk 1530/02 (nie publikowane), Sąd ten wyraził pogląd, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Utworzony przez człowieka zbiornik wodny niezależnie od tego czy będzie służył celom hodowlanym, a tym samym będzie ziemnym stawem rybnym tj. urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, czy też będzie służył wyłącznie celom rekreacyjno – wypoczynkowym (...) będzie budowlą, na wykonanie której z zasady wymagane jest pozwolenie na budowę, a w drodze wyjątku jedynie zgłoszenie. W/w orzeczenie należało przytoczyć już z tego względu, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono jakie przeznaczenie posiadał wskazany wyżej obiekt (czy z uwagi na rozmiary i kształt należy zakwalifikować jako staw rybny, basen czy też jako obiekt architektury ogrodowej). Tymczasem organ I instancji kontynuując w/w postępowanie (na skutek interwencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie zostało "ponownie wszczęte"), po przeprowadzeniu oględzin i rozprawy administracyjnej doszedł do przekonania, że wspomniane oczko wodne jest tym samym obiektem, którego dotyczyło postępowanie w przedmiocie rozbiórki, nie zaś obiektem " nowym" zrealizowanym po zgłoszeniu, co do którego nieskuteczny sprzeciw wniósł Burmistrz Miasta. Powyższym ustaleniem uzasadnił orzeczony nakaz rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przyjął, że "prowadzone postępowanie administracyjne nie dowiodło w sposób nie budzący żadnej wątpliwości faktu rozbiórki od listopada 2001r. do października 2002r. betonowego oczka wodnego, tym samym należy stwierdzić, że istniejące na terenie działki nr [...] oczko wodne stanowi samowolę budowlaną, która podlega rozstrzygnięciu zgodnie z art.48 prawa budowlanego". W ocenie organu protokół oględzin z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie jest miarodajnym dowodem rozbiórki albowiem "zasypanie oczka wodnego nie stanowi o jego rozbiórce" W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko organu I instancji uznać należy za trafne. Oględziny, których dokonał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12 kwietnia 2002 r. nie spełniają podstawowych wymogów związanych z przeprowadzeniem tego rodzaju dowodu. Tak z protokołu, jak i akt administracyjnych, nie wynika, że zostały o tej czynności organu zawiadomione strony postępowania, ani że w niej uczestniczyły. Dokumentacja zdjęciowa została zrobiona "za płotem", co uzasadnia wniosek, że przeprowadzający oględziny nie wchodził na działkę nr [...], na której znajdowało się opisane wyżej oczko wodne. Należy stwierdzić, że w tym stadium postępowania (po przeprowadzeniu dowodu z oględzin w formie w jakiej to nastąpiło w dniu 12 kwietnia 2002 r.) nie było podstaw do umorzenia postępowania również przez organ I instancji. Zawisłość postępowania w sprawie stwierdzonej wcześniej samowoli budowlanej powodowała niedopuszczalność zgłoszenia zamiaru budowy oczka wodnego na tej samej działce i w tym samym miejscu. W rozważanym przypadku zgłoszenie takie nie wywołało skutków prawnych wynikających z przepisów prawa budowlanego, w przypadku zgodnego z prawem skorzystania z tej instytucji. Bez znaczenia jest przy tym, że wyrażająca sprzeciw decyzja Burmistrza Miasta została uchylona decyzją Wojewody. Nie można bowiem w ten sposób legalizować stanów, do których ustawodawca przewidział sankcję rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej, które to umorzenie wynikałoby z prawidłowego ustalenia przez organ dobrowolnej rozbiórki w trakcie trwania postępowania (w konsekwencji czyniąc je bezprzedmiotowym) dawało podstawy do zgłoszenia zamiaru budowy "nowego" takiego samego obiektu. W rozpoznawanej sprawie jej istotą jest to, że obiekt istniał tak w dniu wszczęcia postępowania w 2001 r., jak i w dniu wydania decyzji rozbiórkowej przez organ I instancji w oparciu o treść art.48 Prawa budowlanego. Bez znaczenia jest przy tym czy i jakie "zabiegi" (zasypywanie, zgłaszanie zamiaru budowy) wykonywał w tym okresie inwestor. Tego rodzaju postępowanie prowadzące w swej istocie do ominięcia prawa, należy uznać za jego naruszenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien dokonać merytorycznej oceny wydanego nakazu albowiem z przyczyn wyżej wskazanych brak jest podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.