II SA/Gd 777/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 2 sierpnia 2005 r., nr [..], orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w K. - obręb [..], działka nr [..], o pow. 0,9931 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność S. P. Zgodnie z pkt. 2 decyzji w wyniku podziału powstały działki o nr [..] (pow. 0, 7432 ha) i nr [..] (pow. 0,0361 ha) - przeznaczona pod drogę i o nr [..] (pow. 0,2138 ha) przeznaczona pod budowę wolnostojącego, parterowego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego. W pkt. 3 decyzji organ stwierdził, że działka gruntu nr [..] (pow. 0,0361 ha) przeznaczona jest pod drogę dojazdową do wydzielonej działki gruntu i przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej za odszkodowaniem w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem a właściwym organem. Kolejny pkt. 4 zaskarżonej decyzji stanowił, że projekt podziału został wykonany przez geodetę mgr inż. D. B. (uprawnienia nr [..]) i stanowi załącznik do niniejszej decyzji. S. P. pismem z 9 marca 2017 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej punktu trzeciego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", z uwagi na wydanie w tym zakresie decyzji bez podstawy prawnej. Decyzją z dnia 11 lipca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 156, 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. oraz art. art. 94, art. 96 ust. 1, art. 97 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 sierpnia 2005 r. w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że Burmistrz Miasta ww. decyzją orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości bez uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., tj. wstępnie opiniującego projekt podziału, co Kolegium oceniło jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów art. 94. ust. 1 w związku z art. 93. ust. 4 i 5 u.g.n., skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. P. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 sierpnia 2005 r. jedynie w jej punkcie trzecim oraz odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie. Wskazał, że działka wydzielona pod drogę miała stanowić dojazd do wydzielanej działki nr [..], tj. miała stanowić drogę wewnętrzną, a zatem nie została wydzielona jako droga gminna. Ponadto skarżący zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. Jak wskazał, Kolegium nie wzięło pod uwagę tego, że w wyniku wydania decyzji podziałowej przestała istnieć działka nr [..], a w jej miejsce powstały działki o numerach: [..], [..] - przeznaczona pod drogę i [..] - przeznaczona pod budowę wolnostojącego, parterowego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego. Skarżący przedstawił przekształcenia własnościowe ww. nieruchomości wyjaśniając, że własność działki nr [..] została po wydaniu decyzji podziałowej przeniesiona na inny podmiot, na podstawie umowy darowizny, a obdarowani zostali wpisani jako jej właściciele w księdze wieczystej. Nabywcy działki nr [..] uzyskali w następstwie wydania decyzji podziałowej pozwolenie na budowę i w 2010 r. zabudowali przedmiotową działkę budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. W 2005 r. dokonano kolejnego podziału działki nr [..] (wydzielonej na podstawie decyzji podziałowej z dnia 2 sierpnia 2005 r.). na trzy działki o numerach: [.]-[..]. Następnie działka nr [..] została sprzedana na rzecz Gminy Miejskiej, która ujawniła swoje prawo w księdze wieczystej i wybudowała w przedmiotowej działce infrastrukturę techniczną. W 2011 r. dokonano następnego podziału działki nr [..], z której powstały działki o numerach: [..]-[..]. W tym samym roku własność działki nr [..] została nieodpłatnie przeniesiona na nowy podmiot, który również ujawnił się w księdze wieczystej, a obecnie - po uzyskaniu pozwolenia na budowę, jest w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Wszystkie te fakty świadczą, zdaniem skarżącego, o wywołaniu przez punkty 1. i 2. ostatecznej decyzji podziałowej nieodwracalnych skutków prawnych, albowiem organ administracji nie ma umocowania ustawowego aby na drodze administracyjnej odwrócić skutki przeniesienia praw własności działek, które powstawały wskutek kolejnych podziałów, z pierwotnie podzielonej na podstawie kwestionowanej decyzji podziałowej, działki nr [.]. Wobec czego nie było podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji podziałowej z uwagi na dyspozycję art. 156 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 25 września 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 94 ust. 4 u.g.n., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 11 lipca 2017 r., nr [..]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium powtórzyło stanowisko zajęte w decyzji z dnia 11 lipca 2017 r. wskazując, że przepisy art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. obowiązujące w dniu wydawana decyzji o podziale działki nr [..] stanowiły wyraźnie o konieczności wydania przewidzianego w nich postanowienia opiniującego (bez niego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jest sprzeczne z prawem). Kolegium dodało, że zapoznało się z zastrzeżeniami wnioskującego o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już decyzją Kolegium, jednakże uznało, iż w chwili obecnej są one przedwczesne, albowiem decyzja Burmistrza Miasta z dnia 2 sierpnia 2005 r. została uznana za nieważną decyzją Kolegium z dnia 11 lipca 2017 r. nr SKO [..]. W skardze na powyższą decyzję S. P. zarzucił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2017 r. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i wniósł o uchylenie tychże decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił opisane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przekształcenia własnościowe nieruchomości powstałych po podziale działki nr [..] zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta z dnia 2 sierpnia 2005 r. i wskazał, że nie było podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji podziałowej z uwagi na dyspozycję art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję, mimo że decyzja podziałowa wywołała już nieodwracalne skutki prawne, których należy upatrywać w fakcie zbycia wydzielonych działek osobom trzecim i niemożliwe jest odwrócenie tego skutku na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 sierpnia 2005 r. było jedynie niedochowanie przez organ procedury w postępowaniu podziałowym, tj. niewydanie postanowienia wstępnie opiniującego projekt podziału. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które toczyło się na podstawie przepisów art. 156 i następnych k.p.a. Dotyczyło ono wskazanej we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 2 sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..], położonej w K. - obręb [..], stanowiącej własność skarżącego. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności punktu 3. ww. decyzji, w którym ustalono, że powstała po podziale działka nr [..], jako przeznaczona pod drogę dojazdową do wydzielonej działki gruntu, przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej za odszkodowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Przy czym wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Baza Orzeczeń Lex nr 59737). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Do istotnych okoliczności faktycznych sprawy prowadzonej w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności należą niewątpliwie kwestie związane z wywołaniem przez stanowiącą przedmiot tego postępowania decyzję nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., przy czym brak ustalenia czy okoliczności te występują w sprawie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że konieczność badania czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne, staje się aktualna dopiero w chwili ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Najpierw zatem w każdej sprawie organ musi ustalić czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli tak nie jest – odmawia stwierdzenia jej nieważności (por. art. 158 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy obowiązany jest zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą bowiem przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej działający w trybie nadzoru w takiej sytuacji władny jest tylko stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, albowiem istnieje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określona w art. 156 § 2 k.p.a., tj. zaistniał nieodwracalny skutek prawny. W okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze– analizując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy – winno było zatem najpierw jeszcze raz ocenić, czy decyzja podziałowa jest dotknięta wadą nieważności, a w przypadku podzielenia stanowiska zawartego w decyzji Kolegium z dnia 11 lipca 2017 r. odnośnie tej kwestii, zbadać – mając na uwadze twierdzenia skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przedstawione tam okoliczności, czy skutki prawne decyzji podziałowej z dnia 2 sierpnia 2005 r. są nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., czego Kolegium nie uczyniło w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Należy przy tym podkreślić, że błędny jest pogląd Kolegium zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym – skoro Kolegium stwierdziło nieważność decyzji podziałowej decyzją z 11 lipca 2017 roku, to przedwczesnym jest dokonanie oceny zastrzeżeń skarżącego co do wywołania przez decyzję podziałową nieodwracalnych skutków prawnych. Stanowisko to, w świetle zacytowanych powyżej przepisów w sposób oczywisty błędne, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji bez ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Kolegium bowiem – jak wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jedynie zapoznało się z zastrzeżeniami skarżącego zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak całkowicie odstąpiło od ich rozważenia, do czego – w świetle poczynionych powyżej uwag – w żadnej mierze nie było uprawnione. Taki stan rzeczy, w którym organ ponownie rozpoznając sprawę naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nierozważenie wystąpienia przesłanek zawartych w tym przepisie, uniemożliwił Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że nie jest rolą Sądu zastępowanie organów administracyjnych w akcie stosowania prawa, lecz kontrola tego aktu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazane powyżej przepisy k.p.a. i z tej przyczyny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - winno uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd i przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające w zakresie wystąpienia w sprawie przesłanek nieważnościach, a w przypadku stwierdzenia, że decyzja podziałowa dotknięta jest wadą nieważności, w zakresie przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a.