II SA/Gd 779/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta z dnia 13 maja 2008 r., Nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie 1 wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzją z dnia 13 maja 2008 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 104 k.p.a., w związku z art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej systemu UMTS nr GDA 0059C, w skład której wchodzi wieża typu Maria o wysokości 29,5 m, na której zostaną zamontowane 3 anteny sektorowe i 5 anten radiolinii, urządzenia sterujące i nadawczo-odbiorcze na fundamencie wieży, drogi kablowe łączące poszczególne elementy oraz przyłącze elektroenergetyczne na terenie nieruchomości obręb [...], działki nr [...] przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 27 lutego 2003 r. Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C.-Ł. – rejon ul. [...] w mieście G. Inwestycja w postaci wolno stojącej stacji przekaźnikowej i nadawczej wykorzystującej fale elektromagnetyczne miała zostać zrealizowana na działce nr [...], która znajduje się strefie oznaczonej symbolem [...]. W strefie tej przewidziano między innymi usługi łączności. Organ wyjaśnił, że nowelizacja przepisów doprowadziła do jednoznacznego zaliczenia stacji bazowej telefonii komórkowej do usług łączności, przez uznanie jej za element infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Dlatego też w ocenie organu uzasadnionym było stwierdzenie, że lokalizacja stacji bazowej jako usługi łączności nie narusza ustaleń planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii wysokości zabudowy na przedmiotowym terenie wynoszącej maksymalnie 12 m, wyjaśniono że ograniczenia te dotyczą tylko zabudowy wolno stojących budynków, nie zaś masztów antenowych. Uznano zatem, że także planowany maszt antenowy o wysokości 29, 5 m nie narusza ustaleń planu. Mając zaś na uwadze przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, oraz sposobu sprawdzania dotrzymywania tych poziomów stwierdzono, że w świetle przedstawionych konfiguracji anten sektorowych, pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkania, co potwierdza, że inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz że spełnia wymagania określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. M., właścicielka sąsiadującej z planowaną inwestycją działki nr [...], żądając jej uchylenia. Odwołująca się zarzuciła naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że plan dopuszcza na przedmiotowym terenie lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie podzieliła także zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinii, że przewidywana lokalizacja i konfiguracja anten sektorowych nie będzie wytwarzała w miejscach dostępnych dla ludzi pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od granicznych. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu wszystkich stron postępowania i poprzez preferowanie wyłącznie interesu inwestora, oraz nie wyjaśnienie przesłanek wydania decyzji w sytuacji, gdy realizacja przedmiotowego obiektu ma służyć jedynie celom komercyjnym. Odwołująca się podniosła także, że w jej ocenie, organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń Wojewody określonych w decyzji z dnia 21 marca 2008 r. Zdaniem strony postępowania organ nie wykazał, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na ochronę zdrowia ludzi i ochronę środowiska. Podkreśliła, że Prezydent Miasta powtórzył jedynie twierdzenie inwestora, że moc promieniowania fal pozostaje bez wpływu na zdrowie ludzkie i środowisko. Nie odniósł się także do zalecenia Wojewody w kwestii uwzględnienia możliwości inwestycyjnych właścicieli terenów znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji. Wojewoda decyzją z dnia 11 września 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył uzgodniony projekt budowlany, który przewiduje budowę wieży kratowej w konstrukcji stalowej typu Maria o wysokości 29,5 m, na której zostaną zamontowane trzy anteny sektorowe oraz pięć anten radiolinii. Wskazano, że w obecnej, planowanej do uruchomienia konfiguracji pracy systemu antenowego, nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też szczegółowymi uwarunkowaniami związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257 poz. 2573 ze zm.) Z przedłożonej analizy wynikało, że obszary o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych wystąpią tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni, w miejscach nie dostępnych dla użytkowników okolicznych działek. Według oceny projektantów przedmiotowa stacja nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania zawarte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883). Odnosząc się do wątpliwości J. M., dotyczących możliwości przyszłych działań inwestycyjnych na działkach sąsiednich organ wskazał, że były one przedmiotem rozważań w trakcie ponownego prowadzonego postępowania administracyjnego i zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 13 maja 2008 r. W związku z tym organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7 i 11 k.p.a. po przez preferowanie wyłącznie interesu inwestora. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że skoro przedłożony projekt budowlany spełnił warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w szczególności projektowana inwestycja nie naruszała zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 27 lutego 2003 r., ponadto inwestor złożył wniosek i dołączył do niego opracowany przez osoby uprawnione i stosownie uzgodniony projekt budowlany, a także złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie uzasadniona byłaby odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. M., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu ponowiła argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. Zarzuciła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do jej zarzutów. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W wyniku tak dokonanej oceny Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego jak też przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być zatem poprzedzone stwierdzeniem zgodności planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organy obu instancji badając zgodności planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonały niewłaściwej, zdaniem Sądu, interpretacji treści uchwalonego w dniu 27 lutego 2003 r. przez Radę Miasta miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru C.-Ł. – rejon ul. [...] w mieście G. Planowana inwestycja znajdować się ma w strefie oznaczonej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. W strefie tej przewidziano między innymi usługi łączności, co w ocenie organów przesądza o zgodności planowanej inwestycji z przedmiotowym planem. W tym miejscu należy ustalić znaczenie zawartego w części opisowej planu pojęcia "usługi łączności", celem porównania tego pojęcia z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Przepis art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę komunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten wyraźnie rozróżnia infrastrukturę telekomunikacyjną od usług telekomunikacyjnych, przy czym zależność między tymi pojęciami jest taka, infrastruktura służy zapewnieniu świadczenia usług. Dalszą definicję tych pojęć zawiera ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Przepis art. 2 zawierający definicję zawartych w ustawie pojęć stanowi, że infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable przewody oraz osprzęt, wykorzystywany do zapewnienia telekomunikacji. Natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna – to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Biorąc pod uwagę charakter objętej zaskarżoną decyzją inwestycji, opisanej jako "stacja bazowa telefonii komórkowej systemu UMTS nr GDA 0059C, w skład której wchodzi wieża typu Maria o wysokości 29,5 m, na której zostaną zamontowane 3 anteny sektorowe i 5 anten radiolinii, urządzenia sterujące i nadawczo-odbiorcze na fundamencie wieży, drogi kablowe łączące poszczególne elementy oraz przyłącze elektroenergetyczne" należy wskazać, że powyższy opis w pełni odpowiada pojęciu infrastruktury komunikacyjnej, nie zaś obiektowi, w którym świadczone będą usługi telekomunikacyjne (łączności). Biorąc pod uwagę uwarunkowana planu zagospodarowania przestrzennego należy wskazać, że z charakteru wskazanych usługowej strefy 33 rodzajów usług, takich jak usługi handlu detalicznego, kultury, zdrowia i opieki społecznej, oświaty, nauki, gastronomii, turystyki, rzemiosła, parkingi, biura, banki, miejsca kultu religijnego jednoznacznie wynika, że w strefie tej mieszczą się typowe usługi uzupełniające funkcję mieszkaniową. Inne usługi dopuszczalne są na zasadzie analogii do funkcji wymienionych powyżej lub o analogicznym stopniu uciążliwości. W zakresie łączności taką funkcję pełniłaby poczta lub punkt obsługi klienta operatora telefonii komórkowej. Należy wziąć pod uwagę także, że planowana inwestycja nie mieści się w strefie [...] – usługi , a w zawierającej cechy strefy [...] i [...] strefie mieszkalno- usługowej [...], w której dodatkowo plan przewiduje usługi jedynie na dolnych kondygnacjach, w wolno stojących budynkach. Z karty terenu nr [...] wynika, że na obszarze tym realizowana może być jedynie zabudowa jednorodzinna, wykluczone są też usługi uciążliwe takie jak parkingi i duże obiekty handlowe. Z porównania zapisów planu z planowaną inwestycją wynika zatem, że organy błędnie przyjęły zgodność planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odrębnego wyjaśnienia wymaga zarzut skarżącej dotyczący sprzeczności wysokości planowanej wieży, która ma wynosić 29,5 m, z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na przedmiotowym terenie o nr 010 ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m.. Zgodnie z treścią § 3 przedmiotowego planu, zawierającego wyjaśnienie pojęć w nim użytych, wysokość zabudowy – oznacza wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury bez masztów odgromnikowych, anten i kominów w metrach. Odnosząc się do kwestii wysokości zabudowy organy wyjaśniały, że ograniczenia te dotyczą tylko zabudowy wolno stojących budynków, nie zaś masztów antenowych. Uznano zatem, że także planowany maszt antenowy o wysokości 29, 5 m nie narusza ustaleń planu. Jest to, zdaniem Sądu, interpretacja pozostająca w sprzeczności z treścią części tekstowej przedmiotowego planu. Zgodnie z planem do ustalenia wysokości zabudowy nie wlicza się zainstalowanych na dachu budynku masztów odgromnikowych, anten i kominów w metrach. Do jednej kategorii zaliczono zatem trzy rodzaje urządzeń służących potrzebom mieszkańców konkretnego budynku i stanowiących typowe elementy wyposażenia każdego dachu. Do tej kategorii nie należy, zdaniem Sądu, wieża typu Maria o wysokości 29,5 m, na której zostaną zamontowane 3 anteny sektorowe i 5 anten radiolinii, nawet wówczas, gdyby była zamontowana na dachu istniejącego obiektu. Dokonując wykładni wyżej przytoczonego zapisu planu należy stwierdzić, że zarzut skarżącej jest uzasadniony. Wzniesienie na nieruchomości, poprzednio wykorzystywanej na inne cele, stacji telefonii komórkowej - obiektu budowlanego wytwarzającego promieniowanie, które na pewnym obszarze oddziaływania jest szkodliwie dla ludzi i środowiska oraz stanowi zmianę sposobu zagospodarowania tej nieruchomości, w stosunku do poprzednio istniejącego. Organy powinny były zbadać, czy w związku z naturalnym ukształtowaniem terenu przyszłe inwestycje polegające na realizowaniu zabudowy mieszkaniowej, w szczególności na działce skarżącej, nie będą narażone na szkodliwe promieniowanie, ze względu na swoje położenie względem anten. Ukształtowanie terenu wskazywać może na to, że budynki mieszkalne usytuowane na działce skarżącej mogą znajdować się w zasięgu szkodliwego promieniowania. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera żadnych prób ustalenia rzeczywistego zasięgu szkodliwego oddziaływania w konkretnych warunkach terenowych. Tymczasem organ pierwszej instancji poprzestał na zapewnieniu inwestora i dołączonej przez niego, wykonanej w 2007 r., Dokumentacji Technicznej Szczegółowych Uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia jako mogącego oddziaływać na środowisko, z odręcznie, bez szczegółowego zwymiarowania, zaznaczonym czerwonym kolorem planowanym zasięgiem emitowanych fal. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, nie zweryfikował też otrzymanych dokumentów. Należy także wziąć pod uwagę okoliczność, że pomimo iż dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też szczegółowymi uwarunkowaniami związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, emituje ona szkodliwe fale i może negatywnie oddziaływać na okoliczne działki i ograniczać możliwość przeznaczenia ich na cele budowlane. W toku postępowania przed organami obu instancji doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika bowiem, że w razie niespełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ administracji winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. Organy obu instancji naruszyły także przepis art. 7 k.p.a. zobowiązujący do dokładnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny w pierwszej kolejności dokonać oceny zgodności planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosując wyżej wskazaną wykładnie zapisów tego planu. Ponadto przed wydaniem decyzji winny zbadać kwestię ukształtowania terenu, odległość planowanej lokalizacji od sąsiedniej działki, a także dokonać i wziąć pod uwagę ustalenia co do obszarów wzmożonego promieniowania. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku jest bowiem niecelowe i aksjologicznie nieuzasadnione.