II SA/Gd 78/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok,, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r,. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. J. kwotę [...]zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] Burmistrz Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy hali targowej o powierzchni sprzedażowej nie przekraczającej 1000 m2, wraz z wjazdami i wyjazdami, miejscami parkingowymi, niezbędnymi przyłączami: energetycznym, gazowym, wodno-kanalizacyjnym, kanalizacji deszczowej i telefonicznym. Decyzję wydano na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. l ust. 2, art. 39, art. 40 ust. l i 3, art. 42, art. 43 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, ze zm.); art. 85 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1988r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 20, poz. 188) zmienionego uchwałą Nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] grudnia 1992r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 14, poz. 76). Organ I instancji uznał, iż wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tekście planu ogólnego teren zamierzonej inwestycji oznaczony został symbolem K 12 MW P, z przeznaczeniem docelowym pod budownictwo mieszkaniowe z możliwością lokalizacji usług, a na rysunku planu oznaczony został symbolem K 12 MW. W 1992r. wprowadzono zmianę przeznaczając, między innymi, przedmiotowy teren na cele bezpośrednio związane z funkcjami miasta z wykorzystaniem obiektów do lokalizacji hali targowej lub sportowej oraz zlikwidowaniem budynków zamortyzowanych. Alternatywnie po likwidacji zakładu - teren może być przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe o zabudowie intensywnej. Tekst zmiany planu oznaczył działkę nr [...] wraz z sąsiednimi terenami symbolem K 12 P, a rysunek planu pozostał bez zmian. Działka nr [...] powstała w wyniku wydzielenia geodezyjnego w 1999r. z działki nr [...], podobnie jak działka sąsiednia nr [...], na której w 2000r. dokonano adaptacji hali produkcyjno - magazynowej na halę targową. Tym samym spełniono zapis planu miejscowego o lokalizacji jednej hali targowej (lub sportowej) z wykorzystaniem istniejących obiektów poprodukcyjnych. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące dziatki [...] są analogiczne dla działki nr [...] i zapisy planu należy rozpatrywać łącznie. Z chwilą lokalizacji hali targowej na działce nr [...] utracono możliwość lokalizacji hali targowej na działce nr [...]. Ponadto, jak ustalono, na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] listopada 2000r. dokonano całkowitej rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr [...], natomiast urządzenie hali targowej z towarzyszącymi elementami infrastruktury technicznej, w myśl zapisu planu, może wystąpić tylko i wyłącznie poprzez wykorzystanie istniejących obiektów na nieruchomości, które były pozostałością po dawnym zakładzie produkcyjnym. W przypadku likwidacji zakładu i budynków teren może być przeznaczony wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe. W obecnym sianie prawnym wnioskodawca nie może otrzymać pozytywnych warunków zabudowy nieruchomości z przeznaczeniem na budowę hali targowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M., zarzucając naruszenie przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, iż będąca przedmiotem wniosku działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie z 1992 r. symbolem K12P, dla którego opis w części tekstu planu brzmi: "Istniejący zakład produkcyjny przemysłu drzewnego winien być adaptowany tylko czasowo. Teren zakładu położony bardzo dogodnie komunikacyjnie i związany z obszarem śródmiejskim - winien być przeznaczony na cele bezpośrednio związane z funkcja miasta z wykorzystaniem obiektów do lokalizacji hali targowej lub sportowej oraz zlikwidowaniem budynków zamortyzowanych. Alternatywnie po likwidacji zakładu - teren może być przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe o zabudowie intensywnej". Taki zapis według odwołującego wskazuje na funkcję miasta jako funkcję dominującą na tym terenie, dopuszczając przy tym możliwość wykorzystania obiektów istniejących na lokalizację hali targowej lub sportowej, co stanowi ograniczenie zakresu ich adaptacji. Alternatywa zabudowy mieszkaniowej jest natomiast jedną z opcji, a nie jedyną dopuszczalną funkcją (alternatywa oznacza bowiem wybór) na tym terenie. W planie z 1988r. przedmiotowy teren oznaczony był symbolem K12MWP, a jego przeznaczenie determinował zapis: "istniejący zakład W. o profilu produkcji [...] pozostawić czasowo z możliwością modernizacji (max. do 2000r.). Przez ten okres czasu zakład powinien przegotować się do przeniesienia na przewidziane w tym celu tereny przemysłowe w rejonie drogi Ż. Teren K 12 docelowo przewidywany jest pod budownictwo mieszkaniowe intensywne z możliwością również lokalizacji w tym miejscu usług". Wprowadzona zmiana usankcjonowała zatem funkcje obsługujące miasto, jako mające pierwszeństwo nad funkcją mieszkalną, która wcześniej była dominująca. Zdaniem odwołującego, jeśli plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza dany rodzaj przeznaczenia terenu, nie zabrania w sposób bezpośrednio z niego wynikający lokalizacji konkretnych obiektów, czy o konkretnym charakterze, to lokalizacja takich obiektów nie pozostaje w sprzeczności z planem, o ile jest zgodna z ogólnym przeznaczeniem terenu i kwestia ta nie zależy od uznania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszelkie natomiast luki, niejasności i wątpliwości interpretacyjne planu nie mogą być użyte na niekorzyść wnioskodawcy. Podgląd ten ma oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w uchwale składu 5 sędziów NSA z 11 maja 1998r., sygn. akt OPK 40/97 (ONSA 1998/4/111). Odwołująca nie zgadza się z twierdzeniem organu I instancji, że budowa hali targowej mogła polegać jedynie na adaptacji obiektu istniejącego, gdyż plan nie mówi o zakazie budowy nowej hali targowej, a jedynie precyzuje ewentualny sposób wykorzystania obiektów istniejących, dopuszczając tam halę targową lub sportową, przy czym pojęcie "hala" odnosi się do rodzaju konstrukcji, w jakiej te obiekty są zbudowane. Nadinterpretacją jest też jej zdaniem stwierdzenie, jakoby po likwidacji zakładu teren mógł być przeznaczony wyłącznie pod budownictwo mieszkaniowe. Odwołująca wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta P. i orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, albowiem dotychczasowe działania organu I instancji nie dają gwarancji bezstronności i załatwienia sprawy zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 i 7 Konstytucji RP). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 39 ust.1, art. 40, art.41, art. 42 ust.1, art. 43, art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1988r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ustalono, iż zamiarem inwestora jest budowa jednokondygnacyjnej hali targowej o powierzchni sprzedażowej nie przekraczającej l000m2, powierzchni zabudowy ok. 1100 m2 wraz z wjazdami i wyjazdami, miejscami parkingowymi w ilości ok. 70 stanowisk, niezbędnymi przyłączami: energetycznym, gazowym, wodno-kanalizacyjnym, kanalizacji deszczowej i telefonicznym. Lokalizacja inwestycji planowana jest na działce nr [...] przy ul N. w P. Oceniając zgodność inwestycji z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem, gdyż dla terenu objętego inwestycją obowiązujący plan ustala: "istniejący zakład produkcyjny przemysłu drzewnego winien być adoptowany tylko czasowo. Teren zakładu położony bardzo dogodnie komunikacyjnie i związany z obszarem śródmiejskim - winien być przeznaczony na cele bezpośrednio związane z funkcją miasta z wykorzystaniem obiektów do lokalizacji hali targowej lub sportowej oraz zlikwidowaniem budynków zamortyzowanych. Alternatywnie po likwidacji zakładu - teren może być przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe o zabudowie intensywnej". Organ odwoławczy powołał się na art. 39 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.40 ust. l ww. ustawy). Z kolei zgodnie z przepisem art. 43 tej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z materiału dowodowego, na terenie planowanej inwestycji (działka nr [...]) obowiązuje miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta P. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1988r., zmieniony uchwałą nr [...] RMP z dnia [...] grudnia 1992r. Na rysunku planu teren ten oznaczony jest symbolem K12 MW, zaś w tekście planu - K12P; ustalenia planu są następujące: "istniejący zakład produkcyjny przemysłu drzewnego winien być adoptowany tylko czasowo. Teren zakładu położony bardzo dogodnie komunikacyjnie i związany z obszarem śródmiejskim — winien być przeznaczony na cele bezpośrednio związane z funkcją miasta z wykorzystaniem obiektów do lokalizacji hali targowej lub sportowej oraz zlikwidowaniem budynków zamortyzowanych. Alternatywnie po likwidacji zakładu — teren może być przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe o zabudowie intensywnej". Zamierzona inwestycja to budowa hali targowej o pow. sprzedażowej nie przekraczającej ok.1000 m2 wraz z wjazdami i wyjazdami, miejscami parkingowymi niezbędnymi przyłączami na działce nr [...] położonej w P. Zapis planu wskazuje, że teren powinien być przeznaczony na cele związane z funkcją miasta, a obiekty istniejące winny być wykorzystane na lokalizację m.in. hali targowej. Taki zapis nie oznacza, że tylko istniejące obiekty winny być wykorzystane na lokalizację hali targowej i że brak obiektów na tym terenie, co ma miejsce obecnie, nie pozwala na lokalizację takiej hali. Ustalenia planu nie wprowadzają ograniczeń co do nion do możliwości realizacji tylko jednej hali targowej na terenie objętym wyżej wymienioną funkcją. Zapisy planu ustaliły alternatywne przeznaczenie terenu w przypadku zlikwidowania zakładu przemysłu drzewnego. Przedmiotowy teren może być przeznaczony na cele bezpośrednio związane z funkcją miasta (m.in. na halę targową) lub na budownictwo mieszkaniowe. Organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu naruszył przepis art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który w przypadku zgodności zamierzenia z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z przepisem art. 42 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, określając jej warunki zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. J., zarzucając naruszenie dyspozycji art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, iż decyzja niniejsza jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu jej wydania. W niniejszej sprawie zaistniały następujące fakty: na działce sąsiedniej, objętej tym samym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wybudowano już w 2000r. halę targową z wykorzystaniem obiektów po zakładzie produkcyjnym, w listopadzie 2000r. na działce objętej decyzja o warunkach zabudowy dokonano całkowitej rozbiórki obiektów po zakładzie. Zdaniem skarżącego z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na przedmiotowym terenie może powstać tylko i wyłącznie jedna hala targowa albowiem plan ten nie stanowi o lokalizacji hal targowych. Po wybudowaniu jednej hali funkcja ta została wykorzystana i nie może być powielana na gruntach sąsiednich. Zapis planu może być interpretowany wyłącznie we wskazany sposób, gdyż nielogiczne jest stawianie dwóch hal targowych w bezpośrednim sąsiedztwie, w mieście o liczbie ludności wynoszącej około 15.000 osób. Ponadto teren zakładu może być wykorzystywany do lokalizacji hali targowej lub sportowej z wykorzystaniem istniejących obiektów, po likwidacji tych obiektów przeznaczony jest do zabudowy mieszkaniowej. Zapis ten, zdaniem skarżącego, oznacza bowiem, że hala targowa może powstać wyłącznie na bazie istniejących obiektów zakładu produkcyjnego przemysłu drzewnego. Zlikwidowanie tych obiektów skutkuje alternatywną możliwością inwestycyjną, a mianowicie zabudową mieszkaniową. Wobec rozbiórki całkowitej obiektów zakładu przemysłowego na terenie objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie jest możliwe budowanie hali targowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, lecz z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Sąd kierował się przy tym zasadą, wynikającą z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z która sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W myśl art. 63 § 3 kpa podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Przy tym pod pojęciem podania, zgodnie z art. 63 § 1 kpa, należy rozumieć także żądania, wyjaśnienia, odwołania oraz zażalenia. Jak wynika zatem z treści art. 63 § 3 kpa pismo powinno być podpisane przez podmiot wnoszący odwołanie. Zgodnie z art. 30 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 1). Strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (§ 3). Jak wynika z akt sprawy pismo nadane przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w N. w dniu 4 września 2003r. i zatytułowane "odwołanie" podpisane zostało przez A. C., Asystentkę Prezesa Zarządu (vide: odwołanie k. 6-11 akt administracyjnych II instancji). Opisane pismo opatrzone jest pieczęcią z prezentatą Urzędu Miejskiego w P. oraz zawiera znaki opłaty skarbowej w kwocie 16,00 zł. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych fotokopii odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego A Spółki z o.o. (vide: k. 34 akt administracyjnych II instancji), do reprezentacji spółki uprawniony jest jednoosobowo prezes zarządu W. J. Brak jest wpisów odnośnie prokurentów. Zatem w świetle treści odpisu z aktualnego rejestru przedsiębiorców KRS asystenta prezesa A. C. nie jest uprawniona do reprezentacji spółki. Złożenie podpisu w imieniu osoby prawnej - spółki prawa handlowego, przez osobę, która nie jest wymieniona w organie statutowym tej spółki, ani nie jest jej prokurentem, stanowi brak formalny, który zgodnie z art. 64 § 2 kpa powinien zostać usunięty w terminie siedmiu dni przez stronę, po jej wezwaniu ze stosownym pouczeniem przez właściwy organ. Nieusunięcie zaś braku w terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na organie administracji w niniejszej sprawie spoczywał zatem obowiązek wezwania podmiot wnoszący odwołanie do usunięcia braku formalnego, jakim jest brak umocowania do reprezentowania osoby prawnej, ze wskazaniem terminu i pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Natomiast po bezskutecznym upływie tego terminu można byłoby pozostawić podanie bez rozpoznania. Mimo powyższego braku właściwy organ nie wezwał strony do uzupełnienia braku poprzez podpisanie odwołania przez osobę umocowaną do działania w imieniu spółki prawa handlowego, przez co doszło w konsekwencji do jego rozpoznania przez organ odwoławczy mimo, iż nie wywołało ono skutków prawnych. Podkreślić należy, że w aktualnym stanie rozwoju gospodarki rynkowej szczególnej staranności wymaga ocena prawidłowości reprezentacji w postępowaniu administracyjnym przedsiębiorców, w szczególności mających osobowość prawną a ocena co do tej reprezentacji nie może być przypadkowa ani też dowolna. Dla ustalenia kto może reprezentować taki podmiot potrzebne są przede wszystkim dane wynikające z rejestru. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że merytoryczne rozpatrzenie odwołania było niedopuszczalne i nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1993r., sygn. akt SA/Lu 688/93 (publ. Pr. Gosp. Z 1994r., nr 4, poz. 22), że jeżeli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jako strona w postępowaniu administracyjnym, nie jest reprezentowana przez organ oznaczony w rejestrze handlowym, to skutkuje to nieważnością decyzji administracyjnych wydanych w takim postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł również na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na wniosek strony, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 211 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając że na poniesione koszty składa się wpis sądowy w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...] zł, to jest w wysokości określonej na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349, ze zm.), a także opłata od pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...] zł.