II SA/Gd 781/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 6 marca 2018 r., nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy (dalej jako Prokurator lub skarżący) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 6 marca 2018 r., nr XXXVII/347/2018, w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy w roku 2018. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm., dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 40 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej jako u.s.g.) poprzez brak publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W ocenie Prokuratora uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka winna podlegać ogłoszeniu. Zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące. Jej treść stanowią normy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Wskazał, że program, obok postanowień o charakterze indywidualno-konkretnym, zawiera także postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Według skarżącego uchwalony program jest powszechnie obowiązujący, skierowany do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie skarżącego, skutkiem uznania uchwały za akt prawa miejscowego jest konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jej odrzucenie w całości, względnie oddalenie. Organ podkreślił, że S. są od 1320 r. miastem, a w konsekwencji organem stanowiącym i kontrolnym jest tu rada miejska. Burmistrz w związku z tym wskazał na wadliwie zakreślonego adresata działania, które zaskarżono, oraz wadliwie określony przedmiot skargi, gdyż nie ma uchwały o nazwie identycznej jak przedmiot zaskarżenia. Odnosząc się do zarzutów skargi i z ostrożności procesowej wnosząc o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie powinna być publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zawiera ona bowiem wyłącznie normy o charakterze konkretnym i indywidualnym, kierowane do organów gminy. Jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego, który podawany jest do publicznej wiadomości, lecz nie w dzienniku urzędowym. W odpowiedzi Prokurator w piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. wyjaśnił, że jednoznacznie wskazał w treści skargi jaką uchwałę zaskarża, podając jej tytuł datę wydania i numer, a błędne użycie w skardze zwrotu Rada Gminy zamiast Rada Miasta nie stanowi wady formalnej skargi i przyczyny do jej odrzucenia. Jednocześnie Prokurator stwierdził, że nie jest uzasadnione stanowisko organu o braku charakteru aktu prawa miejscowego skarżonej uchwały, bowiem już jej pobieżna lektura wskazuje, że jest ona adresowana choćby do podmiotów prowadzących schronisko dla zwierząt. Warunkiem jej wejścia w życie jest zatem publikacja w dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi następnie, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej "ZTP"), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840, dalej u.o.z.), który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a u.o.z. wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt Programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie Programu (ust. 8). W przedmiotowej sprawie podlegała zatem rozważeniu sporna kwestia, czy zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko reprezentowane przez Prokuratora, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Z Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2). Są one ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94). Warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Wskazane regulacje, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje odzwierciedlenie odnośnie do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 42 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie do przepisów porządkowych. W przypadku spraw dotyczących zapewnienia opieki oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i ich wyłapywania, upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. Stosownie natomiast do treści art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa wyżej cytowana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (poza wyjątkiem określonym w ust. 2, dotyczącym jedynie aktów normatywnych niezawierających przepisów powszechnie obowiązujących, których ogłoszenie wyłącza odrębna ustawa). W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (taki charakter ma akt prawa miejscowego), ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Skoro art. 4 u.o.a.n. wiąże wejście w życie aktu z jego ogłoszeniem, stwierdzić należy, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, wymaga dla wejścia w życie, ogłoszenia w dzienniku urzędowym (z wyjątkiem przepisów porządkowych, które w świetle art. 4 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 2 wchodzą w życie po ich ogłoszeniu m.in. w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie). Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jako akt prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma natomiast charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady - generalny (normy ogólne). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu dany akt prawny. Sposób powinnego zachowania, wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych). Tym samym określone w treści programu zasady postępowania, opisane w paragrafach 4-6 i 8-10 zaskarżonej uchwały, dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych, co wskazuje, że zawiera ona normy abstrakcyjne. Kolejną cechą norm właściwych dla aktu prawa miejscowego jest, by adresat takich norm był określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Trzeba więc zauważyć, że w kontrolowanym akcie personalny zasięg oddziaływania uchwały nie obejmuje wyłącznie jednostek organizacyjnych gminy i ich urzędników, dotyczy bowiem także mieszkańców gminy, co chociażby wprost wynika z § 4 odnoszącego się do sposobu sprawowania przez gminę opieki nad wolnożyjącymi kotami i uprawnieniach w związku z tym społecznych opiekunów tych zwierząt. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że uchwale dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy przypisać cechy aktu prawa miejscowego. Jest to akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach stwierdził, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie NSA zauważył, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - jako określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 u.o.z. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność trzeba przyjąć, że tego typu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Sąd wojewódzki zauważa, że regulacje uchwały są istotne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale także zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy (które może być zagrożone np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt mogących być nosicielami różnych chorób, czy stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, czy też być agresywnymi w stosunku do ludzi). Mają więc one istotne znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, i w tym też sensie regulacje te odnoszą się do całej wspólnoty - wszystkich jej mieszkańców. W określonym przedmiotowo zakresie uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Zdaniem sądu postanowienia uchwały nie mają charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo że w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi. Okoliczność, że określone w treści przedmiotowej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych, a nie jednostkowych (np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, odławiane bezdomnych zwierząt, sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Należy też mieć na uwadze aspekt informacyjny takiej uchwały, pozwalający mieszkańcom gminy np. w sytuacji zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt podjąć określone działania, co mogą uczynić mając wiedzę o podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną. W związku z powyższym sąd stwierdza, że przedmiotowa uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z treści skarżonej uchwały Rada Miasta nie zaliczyła jej do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2018 r. i obowiązuje do dnia 31 marca 2019 r. Powyższe postanowienie rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Końcowo odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie z przyczyn opisanych na wstępie sąd wojewódzki ocenia go jako niezasadny. Argumenty organu skoncentrowane na przyjęciu nieistnienia organu wskazanego w skardze oraz podjętej przez niego uchwały nie zasługują na uwzględnienie. Jeśli chodzi o zarzut błędnego podania nazwy uchwały to skarżący wyraźnie oznaczył numer, nazwę i datę skarżonego aktu, nie ma więc wątpliwości jaki akt jest przedmiotem skargi. Jeśli zaś chodzi o organ błędnie oznaczony jako strona przeciwna w niniejszej sprawie, to Prokurator sprostował ten błąd w piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2018 r. (karta 13-14), co też sąd musi uwzględnić. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.