II SA/Gd 785/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 sprawy ze skarg A. oraz B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 7 czerwca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2, art. 16, art. 149§ 2 oraz art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2003r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji SKO z dnia 26 listopada 2002r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Nr [...] z dnia 03.07.2001r., wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta, ustalono - na wniosek N. i A. R. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji mieszkania przy ul. C. w K. na lokal usługowo - handlowy z wykonaniem wejścia od ul. C. Decyzją z dnia 26.11.2002r. nr [...] SKO - po rozpatrzeniu odwołania H. W. - utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję organu I instancji. Jednocześnie SKO wydało postanowienia stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez A. oraz B. Na skutek złożenia skarg do NSA przez A. oraz B. -SKO uchyliło powyższe postanowienia. Postanowieniem z dnia 18.04.2003r. SKO wznowiło z urzędu postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją ostateczną z dnia 26.11.2002r. nr [...]. Decyzją z dnia 27.05.2003r. nr [...] SKO odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 26.11.2002r. nr [...] wobec stwierdzenia że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. A. oraz B. wniosły 26.08.2003r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27.05.2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu postępowania i decyzji z dnia 27.05.2003r. uznało, że nie została on wydana z rażącym naruszaniem prawa, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenie nieważności tejże decyzji. A. oraz B. wniosły o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia 4 października 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 07.06.2004r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27.05.2003r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji SKO z dnia 26.11.2002r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, można rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. l56 § l pkt 1-7 Kpa. Uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do sprawdzenia, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco w powołanym artykule. Niemożliwe tym samym jest rozstrzyganie sprawy co do istoty. Organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. l56 § l Kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która: l) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą j ej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wskazanych powyżej. Organ wskazał, że wadliwość proceduralna i naprawienie tej wadliwości, w konsekwencji wznowienia postępowania, nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji. W takim przypadku znajduje zastosowanie art. l46 § 2 Kpa, który stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponieważ Kolegium stwierdziło, że w sprawie nr [...] wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, została wydana decyzja w oparciu o art. l46 § 2 Kpa; w uzasadnieniu szczegółowo wykazano, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Analizując decyzję stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Kolegium nie stwierdziło również, aby o "rażącym naruszeniu prawa" świadczyła przyjęta podstawa wznowienia postępowania, tj. art. l45 § l pkt 5 Kpa. Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków i stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A., zarzucając naruszenie art. 16 i art. 156 § l pkt 2 Kpa poprzez uznanie, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych. W uzasadnieniu skarżąca spółka podkreśliła, że postępowanie, w którym nie brała udziału dotyczyło nieruchomości, której to jest współwłaścicielem. Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 2001.07.03 IV SA 968/99 (Wspólnota 2001/39/48) w razie wznowienia postępowania administracyjnego z powodu braku udziału jednej ze stron bez jej winy należy uchylić kwestionowaną w postępowaniu decyzję w całości. Uchylenie decyzji tylko w części odnoszącej się do strony, bez udziału której postępowanie przeprowadzono i zakończono je kwestionowaną decyzja, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 156 § l pkt 2 Kpa. Nadto w ocenie skarżącej organ powinien działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania, a także na podstawie prawa i zgodnie z nim. Są to podstawowe zasady prawa administracyjnego. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Strona została bowiem pozbawiona możliwości przedstawienia swoich racji i argumentów w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. B. złożyła skargę o identycznej treści. W odpowiedzi na jej skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło również o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2006r. sprawa ze skargi B. sygn. akt IISA/Gd 786/04 została połączona do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi A. sygn. akt IISA/Gd 785/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 127 § 3 Kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 Kpa. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996r. III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996r. nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996r., sygn. akt I SA 1296/95 (Glosa z 1996r. nr 7 poz. 12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996r. OPS 4/96 (ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 44). Zgodnie z tymi poglądami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001r., sygn. akt IV SA 941/99, nie publ.) W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji własnej z dnia 27 maja 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia 26 listopada 2002r. nr [...] utrzymującej decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji mieszkania na lokal usługowo-handlowy. Strona postępowania złożyła następnie do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji SKO wynika, że sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności została po raz pierwszy rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: G. P., A. A., R. K.. Na skutek zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie, sprawa została rozpatrzona w składzie, w którym zasiedli G. P., A. A. i R. K. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracowników zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kpa, w składzie organu orzekającego pozostały wszystkie osoby, które orzekały w przedmiotowej sprawie przy pierwszym jej rozpatrywaniu. Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 kpa) oraz czynności przewidziane w art. 64 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513). To samo dotyczy ponownego rozpatrywania sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze . Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003r., sygn. akt V SA1313/02, niepubl.). Sąd, podzielając również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Gd.871/03 (niepubl.), zważył, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 4 października 2004r., czy też kontrola ważności decyzji wydanej przez tenże organ w dniu 7 czerwca 2004r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, którzy wydali decyzję z dnia 7 czerwca 2004r. nr [...] winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 Kpa wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym celu należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2003r. nr [...]. Podstawy uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.