II SA/Gd 788/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia 4 maja 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. J. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], której użytkownikami wieczystymi są J. K., R. K. i T. K., każdy w udziale 1/3 części oraz ustalił opłatę z tytułu przekształcenia, udzielając 95% bonifikaty od opłaty w stosunku do udziałów należących do J. K. i R. K. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 1 grudnia 2000 r. J. K. i R. K. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia 31 października 2001 r. wyraził zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługującego trzeciemu ze współwłaścicieli – T. K. Podniósł przy tym, że nie udzielił bonifikaty T. K. z uwagi na niezłożenie przez niego wymaganego wniosku. Wskazał, że udzielenie bonifikaty odbywa się na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 1 kwietnia 2008 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe, stanowiących własność Gminy Miasta oraz ustalenia stopy oprocentowania za nieziszczoną cześć opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która w § 2 ust. 4 uzależnia jej udzielenie od złożenia wniosku. Niedopuszczalne jest stosowanie bonifikaty z pominięciem spełnienia wymogów przewidzianych do jej uzyskania. W ocenie organu postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 31 października 2001 r. zastąpiło oświadczenie T. K. o wystąpieniu z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Z treści postanowienia nie wynikało, że jest ono również wnioskiem o udzielenie bonifikaty. Niemożliwe też jest, aby na mocy decyzji w sprawie przekształcenia udział T. K. w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości stał się własnością R. K., gdyż decyzja taka nie może rozstrzygać co do zmiany udziałów w nieruchomości. R. K. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej T. K., wskazując, że decyzja była niewykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały z powodu: - niewykonania postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 31 października 2001 r., - nieprzyznania bonifikaty T. K. pomimo złożonego pisma oraz przedstawienia istotnych faktów i dowodów w odwołaniu z dnia 16 listopada 2008 r. Decyzją z dnia 8 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 655/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2009 r., [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył R. K., wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania bonifikaty i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 943/10, oddalił skargę kasacyjną R. K. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że R. K. wnosząc skargę do sądu administracyjnego, nie działał we własnym interesie, gdyż jego uprawnienie do uzyskania bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało w całości zrealizowane, lecz działał w imieniu brata T. K. Nie posiadał przy tym stosownego pełnomocnictwa uprawniającego go do skutecznego dokonania tej czynności. W związku z powyższym z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Pismem z dnia 16 kwietnia 2011 r. R. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 4 maja 2009 r., w części objętej punktem 1c, dotyczącej T. K., wskazując jako podstawę prawną żądania art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. Ponadto, jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji podał art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło, zgodnie z właściwością, ww. wniosek R. K. i postanowieniem z dnia 27 grudnia 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 1 odmówiło wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazało, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący R. K. powołał się na zdarzenia, które miały miejsce w roku 2004, przede wszystkim na kwestie dotyczące kosztów i opłat poniesionych przez stronę w związku z postępowaniem przekształceniowym, a także kwestie związane ze spadkiem i zapisami w księgach wieczystych, które należą do właściwości sądów powszechnych i nie są regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał na treść art. 149 §§ 1-3 k.p.a. i stwierdził, że okoliczności, które przytacza wnioskodawca jako podstawę wznowienia postępowania były już przedmiotem analizy przy rozpatrywaniu przez organ odwołania od decyzji Prezydenta Miasta, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Nie są to więc – zdaniem organu - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi. Organ stwierdził również, że nie został zachowany wymagany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem o żadnej z okoliczności, na które powoływał się wnioskodawca nie dowiedział się w terminie jednego miesiąca przed dniem złożenia wniosku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. K. wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a. W ocenie skarżącego dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe – T. K. w momencie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta z dnia 4 maja 2009 r. nie był właścicielem 1/3 części użytkowania wieczystego, ponieważ zgodnie ze swoim pismem nr [...] z dnia 15 lipca 2004 r., (w którym potwierdza nie przyjęcie spadku po matce), jako rzekomy współwłaściciel, nie spełnił żadnego wymogu z przepisów kodeksy cywilnego dotyczących użytkowania wieczystego, nie opłacał opłat rocznych, ani podatków od nieruchomości, nie napisał i nie podpisał wniosku o udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tego powodu – zdaniem skarżącego - decyzja Prezydenta Miasta z dnia 4 maja 2009 r. została wydana w wyniku przestępstwa. Skarżący przywołał jako dowód w sprawie m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w W. sygn. akt [...], [...] z dnia 21 lipca 2011 r. Ponadto stwierdził, że użytkownikami wieczystymi gruntu i właścicielami nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja byli faktycznie tylko R. K. i J. K. Ponadto, wskazał na przesłanki nieważności decyzji - została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postanowieniem z dnia 24 października 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126, art. 148 § 1 i art. 149 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołał się na to, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący R. K. wskazał na zdarzenia, które były mu znane od wielu lat, a przedmiotowy wniosek nie wyczerpuje żadnej z enumeratywnie wymienionych ustawowych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Poza tym – zdaniem organu wniosek został złożony z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. K. powołał się na argumentację dotychczas podnoszoną w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad procesowych, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy. W ocenie sądu obie wydane w sprawie postanowienia są trafne. Organy zastosowały przy tym prawidłową formę załatwienia podania o wznowienie postępowania. Dnia 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18) nakazująca między innymi, aby odmowa wznowienia postępowania następowała w drodze postanowienia. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, których katalog ma charakter zamknięty, określone zostały przez ustawodawcę w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a k.p.a. Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko i wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Zatem, w ramach pierwszego etapu, który można określić mianem "wstępnego", organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym, przedmiotowym, a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Dopiero pozytywna ocena wspomnianych przesłanek, które - co trzeba podkreślić - muszą być spełnione łącznie, skutkuje wznowieniem postępowania. W ocenie Sądu organy zasadnie wykazały, że skarżący wiedział o okolicznościach, które powołał, jako uzasadnienie podania o wznowienie postępowania, wcześniej niż na miesiąc przez złożeniem podania. Po pierwsze swoje żądanie skarżący oparł na podstawie określonej w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi postępowanie wznawia się, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Podniósł, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., popełnionego przez urzędników Urzędu Miejskiego. W tym przedmiocie złożył w dniu 22 marca 2011 r. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa. Zawiadomienie to skarżący oparł na opisie okoliczności, mających miejsce w dniu 29 marca 2004 r., które miały polegać na nakłonieniu skarżącego do uiszczenia w imieniu T. K. zaległej opłaty za użytkowanie wieczyste, sfałszowaniu dowodu tej wpłaty, a także złożenie – w tym samym dniu – wniosku o wpisanie T. K., jako współużytkownika wieczystego, w księdze wieczystej. Z treści podania o wznowienie postępowania wynika, że skarżący brał udział w czynnościach dotyczących opłacenia zaległych należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste w imieniu swego brata T. K., zatem już wówczas miał świadomość, że działania pracowników Urzędu mogą ewentualnie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania karnego. Zatem w odniesieniu do opisanych wyżej okoliczności związanych z podnoszonym przez skarżącego sfałszowaniem dokumentów oraz wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa, uznać należało, że podanie o wznowienie postępowania z dnia 16 kwietnia 2011 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Również w odniesieniu do podstawy wznowienia postępowania, określonej w podaniu jako uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uznać należało, że skarżący uchybił terminowi do złożenia podania. Skarżący argumentował, że nową okolicznością oraz nowym dowodem, który wyszedł na jaw, jest pismo T. K. z dnia 15 lipca 2004 r., w którym informował on Urząd Miasta, iż nie nabył spadku po L. K. Jednocześnie skarżący wykazywał, że o ww. piśmie dowiedział się w dniu 13 września 2009 r., kiedy odnalazł to pismo. Wobec tego w tym dniu zaczął biec termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Nie można zatem uznać, że podanie z dnia 16 kwietnia 2011 r. zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, nawet w sytuacji, gdyby podanie R. K. o wznowienie postępowania, zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, to również nie mogłoby prowadzić do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, może wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającym jej udział w tym postępowaniu. Na organie administracji ciąży zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy podanie złożone zostało przez stronę postępowania. W sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest stroną tego postępowania, właściwy organ administracji obowiązany jest do podjęcia postępowania o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Z kolei stwierdzenie, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest stroną tego postępowania obliguje właściwy organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 77/98, LEX nr 43765; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2483/01, LEX nr 109264). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/10 (LEX nr 1138088) brak żądania legitymowanego podmiotu przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji mają zastosowanie przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji (przykładowo gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności). Nie dotyczy to jednak braku przesłanek wznowienia, ich niestwierdzenia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz braku samej dopuszczalności wznowienia. Brak przesłanek wznowieniowych powoduje zatem, iż organ nie podejmie postanowienia o wznowieniu, gdyby jednak wznowił postępowanie, winien wydać w takiej sytuacji decyzję o jego umorzeniu (zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka: Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny z 2006 r., nr 7-8, s. 116). R. K. wnosząc o wznowienie postępowania, nie działał we własnym interesie, albowiem swoje żądanie ograniczył do punktu 1c decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 maja 2009 r., to jest w części dotyczącej T. K. – innej strony tego samego postępowania, kwestionując w istocie odmowę zastosowania w stosunku do T. K. bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mieć należy na uwadze, że uprawnienie R. K. do uzyskania bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało w całości zrealizowane, a jego działanie w imieniu brata T. K., nie zostało potwierdzone stosownym pełnomocnictwem. Wznowienia postępowania w zakresie rozstrzygnięcia w ww. decyzji Prezydenta Miasta, polegającego na przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bez zastosowania w stosunku do T. K. bonifikaty od opłaty z tego tytułu, mógłby skutecznie żądać wyłącznie T. K. osobiście lub inna osoba, prawidłowo przez niego umocowana. W związku z powyższym z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu wznowienia postępowania, w części dotyczącej T. K., zachodziłaby również podstawa do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, także wówczas, gdyby podanie zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.