II SA/Gd 796/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2023 r., nr SKO Gd/2063/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. R. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: W postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w którym wskazano, że matka skarżącej ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, ma cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, niedosłuch, problemy z sercem, problemy z błędnikiem, powodujące utratę równowagi, a także puchną jej nogi. Nie jest osobą leżącą, porusza się po mieszkaniu przy pomocy laski, ma wózek inwalidzki, jednak aktualnie z niego nie korzysta. Skarżąca pomaga jej w myciu i toalecie porannej i wieczornej, przygotowuje i podaje 3 razy dziennie posiłki a także lekarstwa, mierzy ciśnienie, mierzy poziom cukru, robi zakupy (matka zostaje w tym czasie sama ok. pół godziny), sprząta po posiłkach, sprząta w mieszkaniu, pierze, prasuje, spędza czas z matką (wspólne picie kawy), ściele łóżko, rzadko bywa, że musi także czuwać w nocy. Nadto wykupuje recepty, umawia wizyty lekarskie i załatwia sprawy urzędowe. Skarżąca ma brata, który jednak nie jest w stanie zająć się matką. Skarżąca oświadczyła, że matka może zostać sama w domu jedynie na krótki czas (zakupy trwające około pół godziny), gdyż ma problemy z błędnikiem i traci równowagę. Skarżąca zakończyła aktywność zawodową 6 sierpnia 2021 r. Decyzją z 17 stycznia 2023 r. Wójt Gminy S. odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką M. M. Organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie została ustalona przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się bowiem od 73 roku życia osoby wymagającej opieki. Nadto organ wskazał, że brak jest wymaganego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej (w sierpniu 2021 r.), a koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż orzeczenie o niepełnosprawności wydano w październiku 2022 r. Nadto w ocenie organu zakres wykonywanych czynności opiekuńczych nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy zarobkowej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z 26 lipca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium uznało natomiast, że organ I instancji zasadnie odmówił wnioskowanego świadczenia, z uwagi na brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca była zatrudniona do 6 sierpnia 2021 r. a jej matka została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności niemal po upływie roku, tj. od 21 lipca 2022 r. Nadto w materiale dowodowym nie znajduje potwierdzenia, że skarżąca nie podejmowała w tym czasie aktywności zawodowej z uwagi na stan zdrowia matki. Nadto zdaniem Kolegium z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej nie wymaga opieki w zakresie wykluczającym aktywność zawodową skarżącej. Matka skarżącej wymaga pomocy i wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, jednak zaangażowanie skarżącej konieczne jest przede wszystkim rano i wieczorem. Matka skarżącej jest przy tym samodzielna w zakresie spożywania posiłków, korzystania z toalety i przemieszczania się po mieszkaniu. Cierpi na trudności z zachowaniem równowagi, jednakże nie skutkuje to koniecznością rezygnacji rodziny z aktywności zawodowej – osobom takim można zapewnić odpowiednie sprzęty i usprawnienia, jak chodzik, balkonik czy uchwyty na ścianach. Wykonywane czynności można przy tym zorganizować tak, żeby nie kolidowały z pracą zawodową. Kolegium zauważyło, że skarżąca zamieszkuje wraz z matką, więc wszelkie domowe czynności wykonuje także dla siebie. Nadto brat skarżącej ma prawny obowiązek pomocy matce. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022 r., poz. 615), zwanej dalej jak wcześniej u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, zdaniem Sądu, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Sąd w składzie orzekającym przychyla się zatem do stanowiska Kolegium w zakresie braku podstaw do uznania, że na gruncie niniejszej sprawy podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego może stanowić ww. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podzielić jednak należy ocenę organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r., wnioskujący o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy). Zauważyć również należy, że przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Natomiast, to sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Z ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką, z uwagi na rodzaj i zakres czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa we wskazanym przepisie. Z ustaleń faktycznych wynika, że matka skarżącej ma 74 lata, jest wdową. Legitymuje się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na choroby układu oddechowego i krążenia oraz niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu. Jak wynika z wywiadu matka skarżącej choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, niedosłuch, problemy z sercem, problemy z błędnikiem, powodujące utratę równowagi, a także puchną jej nogi. Porusza się po mieszkaniu przy pomocy laski, ma wózek inwalidzki, jednak aktualnie z niego nie korzysta. Opiekę nad niepełnosprawną matką sprawuje skarżąca. W ocenie Sądu zgodzić należy się jednak z organami, że czynności jakie skarżąca wykonuje w ramach sprawowanej nad matką opieki nie są na tyle absorbujące, aby uniemożliwiały jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Czynności te związane są w zdecydowanej części z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, prasowanie, zakupy). Część prac nie musi być przy tym wykonywana codziennie (np. zakupy, prasowanie, mycie podłóg, realizacja recept, umawianie wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych). Natomiast czynności wykonywane codziennie, jak przygotowanie posiłków, czy podanie leków, pomiar ciśnienia i poziomu cukru, przy odpowiedniej organizacji mogą być wykonywane przed lub po pracy. Przygotowanie posiłków można zorganizować tak, aby nie kolidowało to z wykonywaniem pracy zarobkowej (obiad można przygotować i podać po pracy). W ramach czynności opiekuńczych skarżąca pomaga matce rano przy porannej toalecie, przygotowuje i podaje śniadanie oraz leki, mierzy ciśnienie. W godzinach wieczornych przygotowuje i podaje kolację i lekarstwa, mierzy ciśnienie, pomaga w kąpieli, ścieleniu łóżka i położeniu się spać. Czynności wykonywane rano i wieczorem, przy odpowiedniej organizacji, nie kolidowałyby z wykonywaną pracą zawodową. Nie uniemożliwia aktywności zawodowej także sporadyczne czuwanie przez skarżącą w nocy. Także czynności takie, jak wymienione w oświadczeniu z 8 listopada 2022 r., jak wspólne spędzanie czasu z matką, picie kawy, rozmowa, dotrzymywanie towarzystwa czy oglądanie telewizji nie mogą zostać uznane na gruncie niniejszej sprawy za uniemożliwiające skarżącej aktywność zawodową. Skarżąca oświadczyła, że matka może zostać sama w domu jedynie na krótki czas (zakupy trwające około pół godziny), gdyż ma problemy z błędnikiem i traci równowagę. Należy jednak zauważyć, że matka dysponuje środkami pomocniczymi, ułatwiającymi jej poruszanie się (laska, wózek). Nadto już na marginesie wskazać należy, że skarżąca nie przedstawiła dokumentacji medycznej wskazującej na zaburzenia równowagi, a z chorób wskazanych w orzeczeniu wynika, że przyczyną jego wydania były choroby układu oddechowego i krążenia i narządu ruchu. Zebrany w sprawie materiał nie potwierdza zatem, by matka skarżącej nie mogła pozostać sama w domu przez czas umożliwiający skarżącej pracę, chociażby w niepełnym wymiarze. Sąd wskazuje, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w kolizji z możliwością podjęcia przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy wskazują na rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Takich okoliczności jednak w sprawie nie stwierdzono. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo zinterpretowało przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką nie jest na tyle absorbujący, by uniemożliwiał jej podjęcie pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Z tych wszystkich względów jako prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ww. ustawy, na wniosek skarżącej zgłoszony w skardze, przy braku sprzeciwu organu w tym zakresie.