II SA/Gd 797/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia 20 września 2004 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości oddala skargę. A S.A. we W. w piśmie z dnia 8 lipca 2002 roku wystąpiła do Starosty Powiatowego z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie telekomunikacyjnemu operatorowi publicznemu zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych i linii kablowych. Wniosek dotyczył nieruchomości położonej w Gminie, oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością M. i B. G. Wnioskodawca podniósł, iż z w/w właścicielami nieruchomości prowadził rokowania zmierzające do zawarcia umowy dającej wnioskodawcy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rokowania te nie doprowadziły do zawarcia umowy ze względu na wygórowane oczekiwania właścicieli nieruchomości, co do wysokości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Do wniosku załączono zezwolenie telekomunikacyjne nr [...] z dnia 27 marca 2002 r. wydane przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji, koncesję nr [...] z dnia 31 grudnia 1997 r. wydaną przez Ministra Łączności na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej, odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, decyzję Burmistrza Miasta z dnia 10 października 2001 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wypisy uproszczone z rejestru gruntów z dnia 28 września 2001 roku wydane przez Starostwo Powiatowe oraz pisma i notatki służbowe dotyczące uzgadniania warunków budowy z właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Starosta decyzją z dnia 7 kwietnia 2003 r. nr [...] orzekł o wyrażeniu zgody na zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta M., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność M. i B. G., w celu założenia i przeprowadzenia urządzeń telekomunikacyjnych i linii kablowych. W w/w decyzji Starosta zobowiązał wnioskodawcę - A S.A. we W. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac oraz do wypłacenia odszkodowania za szkody i straty powstałe w wyniku wykonywania zadań związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem urządzeń telekomunikacyjnych i linii kablowych. W uzasadnieniu podniesiono, iż przeprowadzone przed złożeniem wniosku rokowania z właścicielami gruntów – M. i B. G. - nie doprowadziły do uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości. Ponadto podkreślono, że wnioskodawca wykazał, iż projektowana trasa przebiegu inwestycji liniowych prowadzonych przez wnioskodawcę stanowi jedyną możliwą, uzasadnioną ekonomicznie lokalizację. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2003 roku, M. i B. G. podnieśli, iż dokonanie inwestycji przez A S.A. uniemożliwi przekształcenie przedmiotowej nieruchomości z rolnej na budowlaną i przyniesie straty finansowe. Wojewoda decyzją z dnia 29 lipca 2003 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2003 r. nr [...] z tego względu, iż decyzja Burmistrza Miasta z dnia 10 października 2001 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu M. utraciła ważność z dniem 31 grudnia 2002 r., a więc była nieważna w dniu wydania przez Starostę decyzji wyrażającej zgodę na zajęcie nieruchomości stanowiącej własność M. i B. G. Starosta decyzją z dnia 9 września 2003 r. w trybie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję z dnia 10 października 2001 r. w części dotyczącej zmiany terminu ważności w/w decyzji i ustali ł nowy termin ważności decyzji do dnia 31 grudnia 2004 r. Pozostałe warunki Burmistrza Miasta z dnia 10 października 2001 r. pozostały bez zmian. Starosta decyzją z dnia 4 maja 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz z art. 104 k.p.a., ponownie orzekł o ograniczeniu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie N. W., gmina M., oznaczonej jako działka nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie urządzeń telekomunikacyjnych i linii kablowych. Zobowiązał ponadto wnioskodawcę – A S.A. we W. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac. W uzasadnieniu organ wskazał, iż szczególny rodzaj wywłaszczenia nieruchomości jakim jest ograniczenie w drodze decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne w sytuacji kiedy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomość jest niezbędna pod realizację inwestycji liniowej stanowiącej cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie nieruchomość położona w obrębie N. W. gmina M. zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta z dnia 10 października 2001 r. nr [...] (zmieniona decyzją nr [...] z dnia 09 września 2003r.) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się na trasie realizacji inwestycji polegającej na budowie doziemnej kanalizacji teletechnicznej B S.A. M., która jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M. Inwestycja ta stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem jak wynika z treści tego przepisu określenie "cel publiczny" choć ustawodawca ściśle określił zamknięty katalog celów publicznych tu wymienia "inne cele" a więc cele określone w odrębnych ustawach. Zdaniem organu w przedmiotowej sytuacji zastosowanie ma treść art. 2 pkt 17 ustawy - Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. 2000 r. nr 73 poz. 852, który definiuje operatora publicznego - "operator publiczny to operator wykonujący działalność telekomunikacyjną na podstawie zezwolenia telekomunikacyjnego". A S.A. we W. posiada zezwolenie telekomunikacyjne nr [...] z dnia 27 marca 2002 r. wydane przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji oraz koncesję nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniem na układanie i używanie sieci telekomunikacyjnej z dnia 31 grudnia 1997 r. wy daną przez Ministra Łączności, w związku z czym spełnia wymogi art. 6 pkt. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując powyższe przesłanki dopuszczalności ograniczenia korzystania z nieruchomości organ uznał, iż zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Podał, iż właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na wykonanie prac związanych z realizacją planowanej inwestycji na terenie przedmiotowej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż w tej sprawie starosta jest uprawniony do ograniczenia korzystania z nieruchomości. Kwestia ustalenia odszkodowania za obniżenie się wartości nieruchomości, wyrządzone szkody i ewentualny koszt przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym po zakończeniu inwestycji. Właściciele przedmiotowej nieruchomości są, zgodnie z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobligowani do jej udostępnienia w celu przeprowadzenia konserwacji i w przypadku usuwania awarii. Od powyższej decyzji państwo M. i B. G. odwołali się do Wojewody podnosząc te same zarzuty, co w odwołaniu od poprzedniej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia 20 września 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje szczególny przypadek wywłaszczania. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustępem 3 cytowanego przepisu udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione. Do akt zostały dołączone urzędowo potwierdzone kserokopie protokołów z rokowań prowadzonych pomiędzy właścicielami nieruchomości, a przedstawicielem wnioskodawcy. Ustęp 4 cytowanego przepisu stanowi, iż na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4, zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie z przepisami o wywłaszczaniu nieruchomości, jako że ograniczenie prawa własności jest jedną z postaci wywłaszczenia, jeżeli właściciel nieruchomości wskutek założenia urządzeń cudzych poniósł szkodę - przysługuje mu odszkodowanie. Zatem w ocenie organu II instancji, strona nie powinna obawiać się, iż zostanie pozbawiona odszkodowania w przypadku, w którym poniesie szkodę. Zapłata odszkodowania obciąża osobę, która uzyskała zezwolenie na założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów czy urządzeń (art. 132 ust. 6 u.g.n.). Ponadto organ wskazał, iż jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (124 ust.5 u.g.n.). Ingerencja w cudzą nieruchomość na podstawie zezwolenia właściwej władzy (quasi-wywłaszczenie) wywołuje w głównej mierze skutki w zakresie prawa publicznego. Zgłaszane w następstwie żądania (głównie żądanie wypłacenia odszkodowania) powinny być w konsekwencji dochodzone na drodze publicznoprawnej. Ustalenie odszkodowania za straty wynikłe z założenia i przeprowadzenia ciągów i instalacji ciepłowniczych, w braku porozumienia stron, następuje przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie, w decyzji Starosty z dnia 4 maja 2004 roku nr [...] orzekającej o ograniczeniu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie N. W., gmina M., oznaczonej jako działka nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie urządzeń telekomunikacyjnych i linii kablowych wyraźnie zostało stwierdzone, że "kwestia ustalenia odszkodowania za obniżenie się wartości nieruchomości, wyrządzone szkody i ewentualny koszt przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym po zakończeniu inwestycji". Od powyższej decyzji M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podtrzymując dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawarta w wydanych decyzjach. Podniósł ponadto, iż skarżąca nie wykazała, że zaskarżona decyzja nie pozwoli jej na zagospodarowanie przedmiotowej działki zgodnie z jej oczekiwaniami – nie podali, czy prowadzona działalność przez A S.A. we W. taką przeszkodę stanowi. Organ II instancji wskazał, iż zaskarżonej decyzji zostało skarżącej przedstawione działania prawne, które mogą być podjęte w celu dochodzenia ewentualnego odszkodowania, w przypadku gdyby skarżąca poniosła szkodę wskutek założenia na działce cudzych urządzeń. Ponadto podano, iż istnieje możliwość żądania od Starosty nabycia od skarżącej przedmiotowej działki w sytuacji, gdyby założenie, lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń uniemożliwiłoby prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodny z przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej w trybie powołanego art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposobu korzystania z nieruchomości jest formą jaką przewidział ustawodawca w sytuacji w której obowiązkowe w tym przypadku rokowania z właścicielem nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie o którym wyżej jest więc kontynuacją postępowania wynikającego z decyzji ustalającej warunki realizacji określonego w niej przedsięwzięcia inwestycyjnego co w rozważanym przypadku nastąpiło w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego rodzaju decyzja została wydana a będąc decyzją ostateczną, znajdującą się w obrocie prawnym, wiąże z sobą wszystkie skutki dla dalszego postępowania. Jednym z nich jest uruchomienie trybu postępowania wynikającego z powołanego art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku wystąpienia przesłanek tam istniejących. Skorzystanie z w/w trybu stanowiącego niewątpliwą, ale ustawowo dopuszczalną, ingerencję w prawo własności obwarowane zostało całym szeregiem obowiązków ciążących na realizującym inwestycję. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy określił uprawnienia strony skarżącej oraz sposób ich realizacji. W tych warunkach obaw skarżących, co do przyszłego charakteru wskazanej w decyzji działki nr [...] oraz możliwości poniesienia strat finansowych, nie można traktować jako dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku.