II SA/Gd 797/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2005r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej oddala skargę. Decyzją z dnia 31 marca 2005 r. nr [...], na mocy art.2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane /Dz.U. Nr 93, poz. 888/, na podstawie 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000r.,poz. 1126 ze zm./ oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. i K. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 29 kwietnia 2005r. inwentaryzacji powykonawczej pomieszczeń kuchni i łazienki mieszczących się w budynku gospodarczym położonym na działce nr [...] w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 16 września 2004r. T. M. zwróciła się do Inspektoratu z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli legalności przebudowy budynku gospodarczego położonego w C. na działce nr [...], przy ul. [...], polegającej na wyodrębnieniu w budynku gospodarczym kuchni i łazienki. Organ wskazał, że działka na której usytuowany jest powyższy budynek stanowi współwłasność J. i K. S. oraz T. M.. W trakcie kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 28 października 2004 r. stwierdzono, że pomieszczenie gospodarcze, przylegające do budynku mieszkalnego zostało zaadoptowane na kuchnię i łazienkę dla potrzeb lokalu mieszkalnego J. i K. S., który oświadczył, że adaptacji pomieszczeń dokonał poprzedni właściciel nieruchomości przed 1975r. Organ I instancji przywołał treść przepisu art. 71ust.1pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Organ powołując się na powyższe stwierdził, że w wyniku przeróbki w/wym. pomieszczeń i przeznaczenia ich na inne cele nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania. Zgodnie natomiast z art. 2ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane przepisu art. 71 a ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed wejściem w życie powołanej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 71 ust. 1 / w brzmieniu ustalonym przed zmianą ustawy/ zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Pozwolenia takiego J. i K. S. nie posiadają. Zgodnie z art. 71 ust.3 Prawa Budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia , o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przyjęte rozwiązania nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, jak również przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji, jak wskazał organ, stosownie do treści art. 51 ust. 1pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast w razie niewykonania obowiązków właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazanie Państwu S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W uzasadnieniu odwołania odwołująca podniosła, że J. i K. S. dokonali samowolnie w 1996r. samowolnych przeróbek w budynku gospodarczym /samowolnie wykonali kuchnię i łazienkę/. Ustalenia organu I instancji wskazujące, że adaptacji pomieszczeń dokonał poprzedni właściciel przed 1975r. są oparte tylko na oświadczeniu Państwa S., w sytuacji gdy odwołująca dysponuje dowodami pisemnymi potwierdzającymi, że adaptacja została samowolnie wykonana później/ w 1996r./ Tym samym , jak podniosła odwołująca, J. i K. S. dopuszczają się samowoli budowlanej, która bezprawnie narusza prawo własności odwołującej i jej uprawnienia jako współwłaściciela nieruchomości. Wydana przez organ I instancji decyzja sankcjonuje naruszenie własności odwołującej i prowadzi do uznania J. i K. S. za jedynych właścicieli budynku. Odwołująca kwestionowała ustalenia z oględzin nieruchomości zawarte w protokole z dnia 28. 10. 20o4r., dotyczące daty wykonania kuchni i łazienki w pomieszczeniu gospodarczym oraz podkreśliła, że K. i J. S. są jedynie współwłaścicielami przedmiotowego budynku, a nie jak wskazuje organ – jego wyłącznymi właścicielami. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania decyzją z dnia 2 sierpnia 2005 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania , do dnia 31 października 2005r. Decyzja ta została wydana na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm./. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na wniosek T. M. z dnia 16 września 2004r. organ I instancji w dniu 19 października 2004 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i terminie oględzin nieruchomości. Odwołująca z przyczyn osobistych w oględzinach nie uczestniczyła, natomiast w postępowaniu uzupełniającym organ I instancji umożliwił odwołującej zapoznanie się z materiałem dowodowym. Organ II instancji wskazał, że z oświadczenia Państwa S. złożonego do protokołu z dnia 28 października 2004r. wynika, że przebudowa części omawianego budynku gospodarczego nastąpiła przed 1975r. W latach 1976-1996 dokonano jedynie remontu istniejących pomieszczeń kuchni i łazienki, który polegał na wykonaniu posadzek, ułożeniu płytek ceramicznych, wymianie okna oraz wykonaniu robót instalacyjnych /woda i CO/. Na adaptację części budynku gospodarczego na cele mieszkalne Państwo S. nie posiadają pozwolenia. Organ II instancji podał, że w przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych, zgodnie z przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego- właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności, w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Dla zastosowania powyższych przepisów nie ma znaczenia kiedy roboty budowlane zostały wykonane. Nadto wskazano, że w wyniku wniesienia odwołania upłynął termin wykonania nałożonych obowiązków, stąd też organ II instancji uchylił w tej części zaskarżoną decyzję i ustalił nowy termin wykonania obowiązku. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, że argumenty odwołującej podnoszone w odwołaniu, a dotyczące konfliktu współwłaścicieli co do współwłasności mogą być rozstrzygane na drodze powództwa cywilnego. W skardze na powyższą decyzję T. M. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła jednostronną i nierzetelną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniającego wyłącznie oświadczenia Państwa S. złożone do protokołu z dnia 28.10.2004r., którzy nie byli w stanie swych oświadczeń udokumentować. Zostały natomiast pominięte dowody złożone przez skarżącą w postaci dokumentów z Sądu Rejonowego z Wydziału Ksiąg Wieczystych. Skarżąca podniosła, że decyzja pozwala Państwu S. łamać prawo budowlane- art. 59 a ust. 2 pkt 2 lit. a do e- albowiem organy nadzoru budowlanego do chwili obecnej nie nałożyły obowiązku usunięcia skutków wywołanych naruszeniem przepisów prawa budowlanego przez Państwa S.. Skarżąca podniosła, że budynek gospodarczy stanowi wspólną własność, a ona nie wyraża zgody na inne jego przeznaczenie. J. i K. S. nie maja prawa samowolnie łamać przepisów prawa budowlanego i samemu decydować o przeznaczeniu wspólnego budynku gospodarczego położonego na wspólnej działce, nie posiadają oni bowiem do tego budynku wyłącznego prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie , podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. przepisu). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę uznać należy za niezasadną. W niniejszym stanie faktycznym z protokołu oględzin z dnia 28.10.2004r.wynika, że budynek gospodarczy znajdujący się przy budynku mieszkalnym, został zaadoptowany na cele mieszkalne przez J. i K. S.. Urządzono w nim kuchnię oraz łazienkę i dokonano remontu tych pomieszczeń. Stosownie do przywoływanego przez organy administracji przepisu art. 71 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Uczestnicy postępowania J. i K. S. takiego pozwolenia nie posiadali. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 stosowanym odpowiednio przy zmianie sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, właściwy organ wydaje decyzję1/ nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2/ nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W rozpatrywanej sprawie organ administracji wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt2 w związku z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego, zobowiązując uczestników postępowania do złożenia organowi dokumentów niezbędnych do oceny czy popełniona samowola budowlana może być zalegalizowana. Dopiero nie wykonanie tego rodzaju obowiązków pociągnęłoby za sobą wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w skardze wniesionej do Sądu skarżąca zarzucała samowolę działaniom uczestników postępowania, którzy w obiekcie będącym wspólną własnością, bez jej zgody dokonali zmiany przeznaczenia budynku. Skarżąca nigdy nie wyrażała zgody na zmianę przeznaczenia budynku. W powstałej sytuacji, jak to zarzucała skarżąca, decyzje sankcjonują bezprawne naruszenie własności skarżącej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnieniem stosowania przepisów art. 51 prawa budowlanego, a więc nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W prowadzonym w rozpatrywanej sprawie postępowaniu wykorzystywanie dla celów budowlanych nieruchomości stanowiącej współwłasność kilku osób przez jednego ze współwłaścicieli, bez zgody pozostałych współwłaścicieli, może rodzić roszczenia współwłaściciela / skarżącej/ o charakterze cywilnoprawnym, dla rozpoznania których sąd administracyjny nie jest właściwy. W warunkach sprawy / skłócenie współwłaścicieli/ przy prowadzeniu postępowania na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego Sąd nie ma podstaw prawnych do badania czy inwestor robót dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które jest niezbędne przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, jak też badania czy inwestor dysponował zgodą sądu / art. 199kodeksu cywilnego/ na prowadzenie robót. Może więc dojść do sytuacji, że w obiekcie stanowiącym współwłasność wykonane prace z punktu widzenia przepisów prawa administracyjnego będą zgodne z prawem, co nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw pozostałych współwłaścicieli. Jednakże takie naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym. Należy zatem zgodzić się ustaleniem organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu decyzji, że spory, których przedmiotem jest treść prawa własności, nie należą do kognicji organów administracji i sądu administracyjnego, lecz rozstrzyga je sąd powszechny. Zatem zarzut skarżącej, że K. S. nie jest jedynym właścicielem spornego obiektu budowlanego, a nieruchomość jest przedmiotem współwłasności nie ma wpływu na przebieg postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.