II SA/Gd 797/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 lipca 2025 r. nr WI-I.7840.1.41.2025.GD w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Puckiego z dnia 25 lutego 2025 r. nr AB.152.30.2025.DH T. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 10 października 2011 r. Starosta Pucki (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") udzielił T. B. (dalej jako: "strona", "inwestorka", "skarżąca") pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej i tymczasowego zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności 9,0 m3, na terenie działki nr ew. [..], w miejscowości B., gmina K. Decyzja stała się ostateczna z dniem 9 stycznia 2012 r. Pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej jako: "PINB") poinformował Starostę, że w związku z prowadzonym postępowaniem "dotyczącym zabudowy działki nr [...] położonej w B. przy ul. Z." ustalono, że od 2017 r. na działce tej nie były prowadzone żadne prace budowlane związane z wydaną przez organ I instancji decyzją. W związku z powyższym PINB zwrócił się z prośbą o wdrożenie postępowania w celu wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 października 2011 r., gdyż budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Decyzją z dnia 25 lutego 2025 r. Starosta stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 10 października 2011 r. o pozwoleniu na budowę budynku rekreacji indywidualnej i tymczasowego zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności 9,0 m3, na terenie działki nr ew. [...], w miejscowości B., gmina K. Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 30 lipca 2025 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, wskazując m. in. treść art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") Wojewoda wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z dziennika budowy nr [...] oraz dokumentacji przedstawionej przez PINB w Pucku wynika, że w sprawie ziściła się przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W niniejszej sprawie organ wziął pod uwagę ustalenia PINB, potwierdzone protokołem z dnia 22 stycznia 2025 r., jak również wyjaśnienia inwestorki składane przed organem nadzoru budowlanego, w tym pismo z dnia 24 stycznia 2025 r. dotyczące przedziałów czasowych prowadzonych robót budowlanych oraz wpisów dokonanych w dzienniku budowy. Zdaniem Wojewody z dokonanych ustaleń wynika, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę decyzją z dnia 10 października 2011 r., zostały przerwane co najmniej w 2017 roku i do dnia wniesienia odwołania nie były prowadzone. Wojewoda zauważył jednocześnie, że na etapie postępowania odwoławczego, pomimo wezwania, inwestorka nie przedłożyła żadnych dowodów, które potwierdzałyby zaistnienie stanu faktycznego odmiennego niż ustalony przez organ nadzoru budowlanego, jak i organy administracji architektoniczno-budowlanej, a który sama potwierdziła złożonymi wyjaśnieniami w trakcie kontroli. Zdaniem organu odwoławczego podnoszone przez inwestorkę okoliczności sprowadzające się do problemów zdrowotnych, jakkolwiek istotne w sferze życia prywatnego strony, pozostają bez wpływu na skutki prawne z zakresu prawa budowlanego oraz treść rozstrzygnięcia. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku ziszczenia się którejś z przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, to decyzja taka wygasa z mocy prawa, a skutek ten jest niezależny od woli organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny i jej zadaniem jest potwierdzenie skutków prawnych, które wynikają wprost z ustawy. Norma prawna determinuje te skutki w sposób całkowity. Skutek prawny nie wynika więc z samego aktu deklaratoryjnego, dlatego akt taki obowiązuje ex tunc, tj. od momentu, w którym zaczęła obowiązywać dana norma ustawowa. Od tego czasu do chwili wydania aktu deklaratoryjnego skutki prawne już istnieją, choć są one w pewien sposób "zawieszone" i nie mogą odgrywać pełnej roli w obrocie prawnym". Zatem decyzja Starosty Puckiego o pozwoleniu na budowę z dnia 10 października 2011 r. wygasła z mocy prawa, co wynika wprost z ustawy (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), a zaskarżona decyzja jedynie tę okoliczność potwierdza. Argumenty przywołane w odwołaniu pozostają bez wpływu na okoliczność wygaśnięcia decyzji, tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i cofnięcia decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Reasumując Wojewoda stwierdził, że z uwagi na przerwanie robót budowlanych najpóźniej w 2017 r. (oświadczenie inwestorki), decyzja Starosty Puckiego o pozwoleniu na budowę z dnia 10 października 2011 r., wygasła z mocy prawa najpóźniej z dniem 31 grudnia 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez córkę, wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśniła, że po trzech latach od rozpoczęcia budowy zaczęła mieć problemy zdrowotne trwające do dzisiaj, które uniemożliwiły jej dalszą budowę i dopilnowanie formalności związanych ze znalezieniem nowego kierownika budowy (poprzedni kierownik budowy zmarł krótko po rozpoczęciu budowy). Dodatkowo skarżąca zadeklarowała chęć budowy budynku, o którym mowa w decyzji Starosty z dnia 10 października 2011 r. Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania lub innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a."). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane", "ustawa"), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Termin, o którym mowa w przywołanym przepisie jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w przedmiotowym zezwoleniu. Wygaśnięcie powyższej decyzji oznacza więc utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, jakim w omawianej sytuacji jest upływ czasu, a inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, musi być traktowany tak jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024). W razie zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z reguły niezależnie od tego, czy nierozpoczęcie bądź przerwanie budowy nastąpiło z przyczyn leżących po stronie inwestora, czy też było spowodowane czynnikami zewnętrznymi (Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016). W poddanej sądowej kontroli sprawie podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę było ustalenie, że doszło do przerwania robót budowlanych co najmniej w roku 2017. Okoliczność tę organy administracji ustaliły na podstawie zabranego w sprawie materiału dowodowego. Z oświadczenia T.B. wynika, że w roku 2015 lub 2016 wylano fundament pod budynek i po tych pracach, z uwagi na śmierć kierownika Budowy A. E. prace przerwano. Stan zdrowia T. B. i jej męża oraz sytuacja materialna nie pozwoliły na kontynuowanie robót (mail z 10 stycznia 2025 r.). W toku prowadzonego postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę organy administracji uzyskały kopię dziennika budowy nr [...] dotyczącej inwestycji T. B. Wynika z niego, że kierownik budowy – M. W. dokonywał w nim wpisów w okresie od 11 lipca 2016 r. do 10 czerwca 2024 r. dotyczących prac budowlanych związanych z robotami ziemnymi, wykonaniem ław fundamentowych i wykonywaniem izolacji. W piśmie z dnia 24 stycznia 2025 r. K. B. oświadczyła, że "wycofuje się z wpisów dokonanych przez inż. M. W." i jednocześnie podtrzymuje wcześniejszą informację o wstrzymaniu budowy. Jak wskazała wpisy dokonane w dzienniku budowy są nieaktualne i mijają się ze stanem faktycznym. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego orzekające w sprawie organy administracji przyjęły, że wobec przerwania robót budowlanych zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko to jest nieuprawnione. Zgodnie z art. 47a ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przeznaczony do rejestrowania: 1) przebiegu robót budowlanych oraz 2) zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania tych robót. Mając na uwadze orzeczenia sądów administracyjnych, w których kwestionowany jest charakter dziennika budowy jako dokumentu urzędowego w ocenie Sądu w składzie orzekającym nie ma podstaw by odstępować w tym przypadku od językowej wykładni przywołanego przepisu. Ustawodawca bowiem wyraźnie zdecydował, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym służącym rejestracji określonych czynności w trakcie procesu inwestycyjnego. To, że nie odpowiada on przesłankom dokumentu urzędowego określonym w art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej jako: "k.p.a.") nie może stanowić podstawy do zakwestionowania jego charakteru. Niewątpliwie bowiem między art. 47a ust. 1 Prawa budowlanego a art. 76 § 1 k.p.a. zachodzi relacja lex specialis derogat legi generali albowiem przepis ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym wobec k.p.a. Dziennik budowy jest wydawany przez organy administracji (musi być prowadzony zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane – zob. art. 47a i nast. Prawa budowlanego; tylko ściśle określone osoby są uprawnione do dokonywania w nim wpisów (art. 47e Prawa budowlanego) i stanowi on podstawę do weryfikacji czynności podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego, a tym samym podstawę do wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych. Jego charakteru jako dokumentu urzędowego nie może zatem podważać to, że nie jest wydawany jako kompleksowo sporządzony ("zamknięty") dokument przez organ administracji. Skoro pochodzi on od organu administracji, a jego uzupełnienia (wpisy) mogą być dokonywanie tylko przez ustawowo określone podmioty w ustawowo określonym trybie, to brak jest podstaw do kwestionowania jego charakteru. Inna wykładnia analizowanych przepisów prowadzi do bezzasadnego podważania wyniku wykładni językowej i jawi się jako sprzeczna z wyraźnym zamiarem ustawodawcy. W ocenie Sądu, mimo zmiany przepisów (art. 47a ust. 1 odpowiada wcześniejszemu brzmieniu art. 45 ust. 2 Prawa budowlanego), aktualność zachował pogląd przyjmujący, że skoro dziennik budowy stanowi dokument urzędowy (jak stanowił o tym art. 45 ust. 2 Prawa budowlanego) to z uwagi na charakter tego dokumentu w odniesieniu do rozkładu ciężaru dowodu ma zastosowanie art. 252 k.p.c., a zatem strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, ze zawarte w nim oświadczenie organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić (wyrok SA z 21 czerwca 2024 r., II CSKP 2208/22, Lex nr 3730028). Oznacza to, że strona postępowania administracyjnego (jej pełnomocnik) nie może "wycofać się" z dokonanych w dzienniku budowy wpisów. Takie oświadczenie woli nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dodatkowo, należy zauważyć, że skoro K. B. podniosła, iż wpisy "mijają się ze stanem faktycznym" Wojewoda Pomorski powinien zweryfikować treść dziennika budowy z aktualnym stanem inwestycji i w razie potwierdzenia rozbieżności skierować do właściwych organów wniosek o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W tym stanie stanowisko, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest nieuzasadnione. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wobec utraty uprawnienia do żądania zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a. Sąd w tym przedmiocie nie orzekał.