II SA/Gd 799/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych prac budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2005 r., nr PINB-[...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 13 maja 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa nakazał T. i G. H. – właścicielom budynku przy ul. [...] w S. oraz J. i B. P. – właścicielom budynku przy ul. [...] w S. wykonanie remontu komina zlokalizowanego w ścianie wspólnej tych budynków poprzez usunięcie pęknięć i nieszczelności, w terminie do dnia 30 sierpnia 2005 r. pozostawiając stronom wybór sposobu naprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedstawiciele organu nadzoru budowlanego dokonali oględzin przedmiotowego komina, w których wyniku ustalono, że w poziomie strychu obu budynków na otynkowanych ścianach komina występują ciemne smoliste wykwity na całej szerokości komina, a najintensywniej w obrębie przewodu dymowego użytkowanego przez właściciela budynku nr [...], zaś w budynku nr [...] wyczuwalna jest także woń spalenizny. Ponadto wskazano, że z opinii kominiarskiej z dnia 10 marca 2004 r. wynika, że powodem wykwitów jest zły, mokry opał stosowany do palenia w piecu centralnego ogrzewania przez właściciela budynku nr [...]. W myśl zaleceń opinii komin w części ponad dachem i do strychu należy wyremontować. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy – Prawo budowlane, obowiązek użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, spoczywa na jego właścicielu lub zarządcy. W ocenie organu pierwszej instancji komin zlokalizowany w ścianie wspólnej budynków nr [...] i [...] stanowi współwłasność właścicieli obu budynków i obaj solidarnie winni dbać o jego należyty stan techniczny. Nieprawidłowością jest popękanie ścian komina i jego rozszczelnienie. Powyższe nieprawidłowości podlegają usunięciu zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i B. P., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nakazania im wykonania wespół z T. i G. H. remontu komina. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że z przedłożonego przez nich protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych Nr [...] z dnia 1 kwietnia 2005 r. wynika, że zainstalowanie w przewodzie dymowym eksploatowanym przez T. i G. H. blachy żaroodpornej jest zaleconym sposobem likwidacji nieprawidłowości. Odwołujący się zarzucili, że organ pierwszej instancji nie wziął powyższej ekspertyzy pod uwagę. Wskazali także, że znaleźli rzeczoznawcę z branży innej niż kominiarska, gotowego do wydania opinii, że usunięcie nieszczelności przewodu dymowego możliwe jest przez zainstalowanie wkładu z blachy żaroodpornej. Warunkiem wydania opinii było jednak uprzednie sprawdzenia pieca etażowego w domu T. H. Odwołujący się wskazał, że organ pierwszej instancji, mając świadomość braku możliwości wydania rzeczoznawcy upoważnienia do wejścia do tego budynku, nie uprzedził o tym odwołującego się, czym naruszył art. 8 kpa, poprzez brak pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej. W ocenie odwołującego się postępowanie takie narusza także przepisy art. 9 i art. 35 kpa. Ponadto odwołujący się podniósł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykwity na ścianie komina powoduje piec etażowy centralnego ogrzewania zainstalowany w budynku T. i G. H. i że dym wydostaje się z przewodu dymowego użytkowanego wyłącznie przez wyżej wymienionych. Odwołujący się wskazali, że nie mają wpływu na sposób eksploatowania przewodu dymowego użytkowanego wyłącznie przez T. i G. H. W ocenie odwołującego się naprawy komina powinni zatem dokonać T. i G. H., zaś decyzja nakazująca naprawę również odwołującym się jest nieuzasadniona. W ocenie odwołujących się organ pierwszej instancji powinien był w decyzji wskazać sposób usunięcia nieprawidłowości, nie zaś pozostawiać stronom wybór sposobu naprawy. Odwołujący się podnieśli również, że organ pierwszej instancji powinien był zakazać T. i G. H. użytkowania nieszczelnego przewodu kominowego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2005 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nakazującej T. i G. H. oraz J. i B. P. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wspólnego komina oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania nakazu i wyznaczył nowy termin do dnia 12 października 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za nietrafne argumenty odwołania. Wskazał, że nieodpowiedni stan techniczny komina, wspólnego dla połączonych wspólną ścianą budynków mieszkalnych jest niesporny, a zatem wydanie decyzji nakazującej właścicielom komina likwidację nieprawidłowości było zasadne. W ocenie organu odwoławczego objęcie nakazem usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego wszystkich właścicieli wynika z art. 61 ustawy – Prawo budowlane. Ustawodawca nie wprowadził możliwości ustalenia sprawcy nieprawidłowości i nałożenia wyłącznie na niego obowiązku ich usunięcia. Powstałe na tym tle spory współwłaścicieli w kwestii kosztów związanych z wykonaniem decyzji administracyjnej mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sąd powszechny na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zawarta w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przesłanka zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia dotyczy tylko sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie jego stanu technicznego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i B. małż. P., zarzucając jej nieważności w części dotyczącej nakazania skarżącym usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wspólnego komina znajdującego się we wspólnej ścianie budynków nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja jest nieważna jako niewykonalna. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że konieczność naprawy nie dotyczy całego komina, a tylko jego części, tj. przewodu dymowego użytkowanego wyłącznie przez T. i G. H., którego dolny wylot znajduje się w należącym do nich budynku. Skarżący zatem nie są w stanie wykonać remontu przedmiotowego komina od strony swojego budynku. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności, skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie skarżących, gdyby okoliczność braku po ich stronie możliwości dostępu do uszkodzonego przewodu kominowego została wyjaśniona, do wydania zaskarżonej decyzji by nie doszło. Ponadto wniosek skarżących o wydanie decyzji po przeprowadzeniu rozprawy nie został uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 66 ust. pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Adresatem takiej decyzji może być właściciel (albo współwłaściciele) lub zarządca obiekty budowlanego, na których, zgodnie z art. 61 cyt. ustawy, ciąży obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy. Rolą właściwego organu nadzoru budowlanego jest zaś ustalenie wymogów, których spełnienie doprowadzi do przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu budowlanego. W wyniku dokonanych ustaleń właściwy organ zobowiązany jest do wystosowania do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego konkretnych i precyzyjnych nakazów, które nie pozostawiają wątpliwości co do sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja organu pierwszej instancji wskazywała, że wybór sposobu uszczelnienia komina na przykład poprzez zamontowanie wkładu z blachy żaroodpornej w przewodzie dymowym zgodnie z zaleceniem mistrza kominiarskiego lub inny np. przemurowanie komina z zastosowaniem cegły lub pustaków klinkierowych itp. należy do jego właścicieli. W ocenie Sądu celem przepisu art. 66 ustawy – Prawo budowlane jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA 2590/03, Lex nr 175346). Niezgodne z treścią art. 66 cyt. ustawy jest pozostawienie adresatom decyzji wyboru sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Omawiany przepis posługuje się pojęciami niedookreślonymi, dlatego decyzja powinna być wydana po wnikliwej analizie stanu faktycznego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne powinno doprowadzić organy nadzoru budowlanego do ustalenia i wskazania adresatowi decyzji najbardziej odpowiedniego i wystarczająco precyzyjnego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a jednocześnie dający właściwemu organowi możliwość dokonania kontroli wykonania nakazu, a w razie jego niewykonania podjęcia czynności egzekucyjnych. Z powyższego wynika, że obowiązek nałożony w decyzji administracyjnej powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B.Adamiak, J.Borkowski, Warszawa 2004, str. 227). Decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała powyższych warunków, zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję, należało zatem uznać, że organy obu instancji w sposób niezgodny z art. 66 ustawy – Prawo budowlane pozostawiły wybór sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego komina jego właścicielom. Wskazać tu trzeba, że organ nadzoru budowlanego zmierzał we właściwym kierunku nakładając na T. H. postanowieniem z dnia 25 lipca 2002 r. w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego obowiązek przedłożenia oceny technicznej lecz jego wyegzekwowania zaniechał, jak i ewentualnego – zgodnie z ust. 4 tego przepisu - wykonania takiej oceny na koszt zobowiązanego. Wykonanie takiej oceny powinno doprowadzić do jednoznacznego ustalenia sposobu naprawy komina. Pozostawienie tej kwestii porozumieniu współwłaścicieli komina w sytuacji istniejącego między nimi, nabrzmiałego konfliktu praktycznie uniemożliwiało wykonanie przedmiotowej decyzji. Wspomniana wyżej ocena techniczna bądź ekspertyza odpowiedzieć powinna także jakie części komina i w jaki sposób powinni naprawić współwłaściciele komina. Organ powinien także wziąć pod uwagę po dokonaniu stosownych ustaleń kwestie związane z tym, który ze współwłaścicieli i w jakim zakresie korzysta z przewodów kominowych, co może mieć wpływ na zakres nałożonych obowiązków. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji wezmą pod uwagę, iż przepis art. 66 ustawy – Prawo budowlane wymaga, aby decyzja administracyjna wydana na jego podstawie wskazywała precyzyjnie i konkretnie sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zatem dokona wnikliwej analizy dowodów - nie poprzestając wyłącznie na protokołach i opiniach kominiarza dostarczonych przez J. P. – po czym po ich ocenie zgodnej z wymogami art. 80 k.p.a. rozstrzygnie w jakiej części, w jaki sposób i w jakim zakresie mają dokonać naprawy współwłaściciele komina, tak by decyzja była wykonalną. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określił, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.