II SA/Gd 8/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2010 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w B., na skutek wniosku złożonego przez I. Ż. "o sprawdzenie pozwolenia na budowę". W toku postępowania ustalono, że na działce nr [...] usytuowany jest budynek letniskowy o konstrukcji murowanej, parterowy z poddaszem użytkowym, o powierzchni zabudowy wynoszącej 74,69 m2 + powierzchnia zabudowy tarasu, która wynosi 18,3 m2. Budynek ten położony jest bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] w B. oraz w odległości 3 m od drogi dojazdowej. Ponadto w ścianie budynku zwróconej w stronę granicy z działką nr [...] w B. wykonane są trzy otwory okienne (w odległości 3,13 m od działki). PINB ustalił, iż w archiwum Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. brak jest dokumentów potwierdzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, późniejszej decyzji na jego rozbudowę o garaż oraz potwierdzenia przekazania budynku do użytkowania. Natomiast z dokumentów okazanych przez pełnomocnika M. M. wynika, że Naczelnik Gminy Ż. decyzją z dnia 19 marca 1974 r. Nr [...] wydał pozwolenie na budowę domku letniego na terenie działki w B. W trakcie oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w dokumentacji projektowej. Odstępstwo to polegało na dobudowaniu werandy o wymiarach zabudowy wynoszących 1,25 m x 2,56 m oraz tarasu o wymiarach zabudowy wynoszących 3,0 m x 6,10 m, a także garażu ze stropodachem pełniącym funkcję tarasu, o wymiarach zabudowy wynoszących 3,13 m x 6,04 m. Organ nie miał możliwości potwierdzenia zgodności usytuowania tego budynku z projektem zagospodarowania działki, gdyż projekt ten nie przetrwał. Organ stwierdził, iż przedmiotowy budynek został usytuowany niezgodnie z warunkami technicznymi w zakresie jego lokalizacji względem granic działek sąsiednich, podobnie jak zbiornik na ścieki, który został zlokalizowany w odległości 0,2 m od granicy z działką nr [...] w B. Mając powyższe na uwadze PINB w K. decyzją z dnia 5 marca 2010 r. Nr [...] nałożył na M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego na terenie działki nr [...] w B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 19 maja 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, iż decyzja organu I instancji nie została doręczona A. R., drugiemu z pełnomocników ustanowionych przez M. M. M., przez co doszło do naruszenia art. 10 kpa. Ponadto organ wskazał, iż PINB w K. podczas ponownego rozpoznawania sprawy powinien wezwać pełnomocnika, który wniósł w imieniu strony odwołanie, do okazania dokumentów budowy obiektu rekreacyjnego, którymi dysponuje reprezentowana przez niego strona, w tym projektu budowlanego - z oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, że strona nie posiada innych dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w celu uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wezwał pełnomocnika M. M. do przedłożenia posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku z jednoczesnym złożeniem oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej zawierającego informację, że obecna właścicielka nie dysponuje żadnymi dodatkowymi dokumentami. Pomimo prawidłowego wezwania, pełnomocnik M. M., nie przedłożył żądanych dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 6 października 2010 r. nr [...], nałożył na M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia – w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego na terenie działki nr [...] w B., wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu trzech otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie zewnętrznej budynku rekreacyjnego, usytuowanych w odległości 3,13 m od granicy z działką nr [...] w B. oraz wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie lokalizacji zbiornika na ścieki usytuowanego obecnie w odległości 0,2 m od granicy z działką nr [...] w B. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. przepisy rozporządzenia nie dotyczą: 1) budynków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, nie odpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały zbudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich wznoszenia i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Następnie organ wskazał, iż stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości - co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Również obecnie obowiązujące przepisy § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) określają odległości zabudowy od granicy działki budowlanej, które powinny wynosić co najmniej: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepis art. § 12 ust.4 dopuszcza zmniejszenie tych odległości, jednakże tylko ścianą bez otworów drzwiowych lub okiennych. Mając powyższe na uwadze organ postanowił rozpatrzeć sprawę na podstawie art. 51 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. Od decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołanie wniosła M. M., wnosząc o uchylenie i umorzenie postępowania, ze wskazaniem, że brak jest istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z nakazaniem PINB w K. uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 marca 1974 r. oraz domniemania, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z tą decyzją i wszelkimi załącznikami, a fakt braku odpowiedniej dokumentacji w archiwach organów administracji publicznej nie może mieć negatywnych skutków dla strony. Pełnomocnik wskazał, iż PINB w K. nie podał podstawy prawnej wydania decyzji i nie przedstawił przepisów warunków technicznych, które miałyby zostać złamane (lokalizacją) budynku i zbiornika na ścieki. Odwołująca stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości dopiero w roku 2004, a budynek wybudowano w latach 70. ubiegłego wieku, tak więc od wydania odpowiednich decyzji i zgłoszeń upłynęło prawie 40 lat. Organ powinien odtworzyć akta decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik podniósł ponadto, iż wszystkie budynki na sąsiednich działkach w tej okolicy (oprócz jednego) są zbudowane w podobnym systemie i kształcie oraz usytuowane w podobny sposób. W ocenie pełnomocnika, nawet jeśli decyzja PINB w K. byłaby zasadna i zasługiwałaby na uwzględnienie, to termin wykonania obowiązku, określony do dnia 31 stycznia 2011 r., jest nierealny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust.1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), decyzją z dnia 19 listopada 2010 r. Nr [...] utrzymał mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej termin wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z regulacją art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu nałożenie obowiązku opracowania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jest zasadne, gdyż budynek rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w B. został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na rozbudowaniu obiektu o nieprzewidziane w tym projekcie części: werandę, taras i garaż, a także na wykonaniu podpiwniczenia. Dokonane zmiany dotyczyły zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu oraz powierzchni zabudowy i kubatury. Również nałożenie obowiązku zamurowania okien jest uprawnione, gdyż usytuowanie jednej ze ścian domku letniskowego, posiadającej trzy otwory okienne, w odległości 3,13 m od granicy z sąsiednią działką, podczas gdy minimalną odległość takiej ściany od granicy działek budowlanych przepisy techniczno - budowlane, zarówno z 1980 r., jak i z 2002 r., określają jako 4 m – stanowi naruszenie przepisów techniczno - budowlanych. Natomiast zbiornik do gromadzenia nieczystości, obecnie usytuowany w odległości 0,2 m od granicy z sąsiednią działką (nr [...]), stosownie do § 23 ust.1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, powinien znajdować się w odległości co najmniej 7,5 m od tej granicy. WINB podkreślił, iż w rozpatrzeniu sprawy nie mają zastosowania przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10 poz. 44 z 1966 r.), obowiązujące w okresie budowy tych obiektu, gdyż § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. określa, że przepisy rozporządzenia (z 1980 r.) nie dotyczą budynków istniejących w dniu jego wejścia w życie, nieodpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały zbudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich realizacji i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Przy wznoszeniu budynku rekreacji indywidualnej samowolnie odstąpiono od istotnych warunków pozwolenia na budowę, czyli zbudowano go niezgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami i tym samym podlega on przepisom technicznym z 1980 r. Ponieważ wyznaczony w zaskarżonej decyzji termin wykonania obowiązku uległ skróceniu w wyniku wniesienia odwołania, a ponadto pełnomocnik strony wykazał jego nierealność dla skutecznego wykonania obowiązku, organ odwoławczy, w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję w tej części i określił nowy termin. M. M. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych. W ocenie pełnomocnika skarżącej decyzja WINB wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie szczątkowego materiału dowodowego, nie wypełniwszy obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie dowodów, które nie wyjaśniają w sposób niebudzący wątpliwości, że zaistniała podstawa faktyczna, do wydania niniejszej decyzji. Ponadto w ocenie pełnomocnika zaskarżona decyzja narusza art. 6, art. 7 i art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poczynieniem ustaleń dowolnych i sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz naruszenie zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego w ocenie dowodów a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść skarżonego postanowienia, wyrażający się w przyjęciu, że przedmiotowy budynek nie został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich realizacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania I. Ż. złożyła pismo procesowe (vide: k. 35) odnoszące się do okoliczności związanych z usytuowaniem budynku na jej działce oraz sprawą rozgraniczenia z działką sąsiednią nr [...]. Wskazuje również, że budynek na tej działce przekracza normy powierzchni obowiązujące w dacie budowy. W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2011 r. (k. 57) pełnomocnik skarżącej polemizuje ze stanowiskiem dotyczącym pozwolenia na budowę udzielonego uczestniczce postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga M. M. zasługuje na uwzględnienie, gdyż obie decyzje naruszają przepisy prawa procesowego, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Sąd miał przy tym na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 19 listopada 2010 r., podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust.1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 października 2010 r. Nr [...], nakładającą na M. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia – w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego na działce nr [...] w B., wykonanie robót budowlanych polegających na zamurowaniu trzech otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie zewnętrznej budynku rekreacyjnego, usytuowanych w odległości 3,13 m od granicy z działką nr [...] oraz wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie lokalizacji zbiornika na ścieki usytuowanego obecnie w odległości 0,2 m od granicy z działką nr [...], w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylająca w części obejmującej termin wykonania obowiązku i wyznaczająca nowy termin do dnia 30 kwietnia 2011 r. Stosownie do treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 51 wykładać należy, co do zakresu stosowania, w powiązaniu z art. 50 Prawa budowlanego (por. także art. 51 ust. 7 tej ustawy). Ten ostatni przepis przewiduje, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 (art. 51) oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jeżeli zatem w sprawie zaistniała sytuacja objęta dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 (dotyczącego przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1), a więc roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, to mimo zakończenia budowy uzasadnione jest zobowiązanie inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego (por. także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 649/09, Baza orzeczeń LEX nr 597751, w szczególności iż "w obowiązującym stanie prawnym nieaktualne stało się wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych uznających, że tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do robót już ukończonych (...). W tym kontekście, co do zasady, na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego zastosowania w sprawie, w której z ustaleń wynika, że roboty budowlane zostały zakończone, a inwestycja zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, normy wynikającej z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd podziela także stanowisko, iż w aktualnym stanie prawnym ustalenia istotności odstępstw poszukiwać należy na gruncie art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy więc zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; konieczności zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymogu uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi (art. 36a ust. 5 pkt 1 – 7). Dodać także trzeba, konsekwentnie w ślad za powyższym tokiem rozumowania, że w sytuacji legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 51 (a więc innej niż wynikająca z art. 48), do której niezależnie od daty zakończenia budowy stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, naruszenie warunków technicznych badać należy także według stanu prawnego wynikającego z przepisów obowiązujących na dzień orzekania, ma to bowiem wpływ na zakres obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy, jak również nie może umknąć cel postępowania prowadzonego w trybie art. 51, którym jest doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. W ustalonym przez organy stanie faktycznym okolicznością niewątpliwą jest wybudowanie przedmiotowego budynku (pełniącego funkcję rekreacyjną) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na rzecz ówczesnego inwestora K. K. przez Naczelnika Gminy w Ż. w dniu 19 marca 1974 r. Nr [...], której załącznikiem był projekt budowlany (vide: fotokopia decyzji i projektu administracyjnych. 17 - 23 akt administracyjnych I instancji). Jednakże brak jest w aktach administracyjnych załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci planu zagospodarowania działki, nie ma także dowodów świadczących o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku. Ponadto nie ma także w aktach administracyjnych dowodów wskazujących na wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę na skutek samowolnego odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia (vide: pkt 3 decyzji k. 23 akt administracyjnych I instancji), chociaż organ nie przeprowadził w tym kierunku wyjaśnień. W związku z tym nie było przedmiotem ustaleń organów, czy decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, nie ocenił także organ jednoznacznie, jaki skutek wywołuje brak określonych dokumentów. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów poprzez dokonywanie ustaleń oraz ocenę zebranego materiału dowodowego, te natomiast elementy postępowania administracyjnego przeprowadzone zostały wadliwie, skutkiem czego także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Sąd w związku z powyższym podziela zarzuty skargi odnoszące się do istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, chociaż nie w taki sposób jak upatruje to skarżąca. W aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy w postaci w szczególności dowodu z oględzin, z którego wynika bezsporny opis obiektu, ale także znajdują się oświadczenia uczestniczki postępowania – właścicielki sąsiedniej nieruchomości I. Ż. Nadto organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w której jako strona składała oświadczenia I. Ż., w rozprawie uczestniczyła poprzednia właścicielka działki nr [...] W. K., nie wiadomo jednak w jakim charakterze była słuchana, nie będąc stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego, nie wynika też z akt, że składała oświadczenia jako świadek (vide: protokół oględzin, protokół rozprawy k. 15, 38 akt administracyjnych I instancji). Organ nie ustalił daty budowy spornego obiektu z opisanymi "odstępstwami", chociaż trzeba zaznaczyć, że W. K. i I. Ż. podawały zbliżoną datę budowy garażu (ok. 1978 r.). Nieustalono, kiedy powstał taras, weranda i zbiornik na ścieki, czy jednocześnie wraz z budynkiem, czy w terminie późniejszym i ewentualnie jaki miałoby to wpływ na ocenę legalności budowy. Precyzyjne ustalenie daty budowy obiektu w opisanym wyżej kształcie, połączone z ustaleniami co do istnienia bądź braku pozwolenia na użytkowanie pozwoli na ocenę, czy w istocie doszło do budowy obiektu z odstępstwami od zatwierdzonego projektu, czy miała miejsce innego rodzaju samowola budowlana. Sąd zwraca uwagę, że zarówno dowody jak i ich brak podlegają obowiązkowi oceny wynikającej z art. 80 kpa. W aktach znajdują się także pisma organu kierowane do Starostwa Powiatowego w K. oraz odpowiedzi (vide: k. 27, 40, 43), z których organ nie wyciągnął wniosków, podlegających następnie przedstawieniu w uzasadnieniu decyzji. Ponadto jako wadliwe trzeba ocenić zobowiązanie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej adw. R. W. do złożenia dokumentów budowy przedmiotowego obiektu na podstawie art. 50 § 1 kpa, z zastrzeżeniem rygoru dotyczącego odpowiedzialności karnej (vide: wezwanie k. 52 akt administracyjnych I instancji). Wskazany przepis postępowania dopuszcza złożenie wyjaśnień niezbędnych w sprawie przez każdy podmiot, który może dostarczyć takich wiadomości poprzez: złożenie osobistych zeznań jako świadek lub w innym charakterze; wnosząc pismo procesowe zawierające takie wyjaśnienia lub zeznania; korzystając z pośrednictwa pełnomocnika, który wystąpi przed organem osobiście lub złoży odpowiednie pismo procesowe. Nałożony przez organ obowiązek nie mieści się we wskazanym przepisie, niemniej niedopuszczalne było także nałożenie rygoru odpowiedzialności karnej, w tym przepisie nieprzewidzianego. Budzi zatem uzasadnione wątpliwości Sądu sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w sytuacji, gdy to na organie administracji, zgodnie z zasadą oficjalności, spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, gromadzenia dowodów, ale i przeprowadzania ich z urzędu. Kwestia ta jest szczególnie doniosła w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy skutkiem zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego na stronę nakładane są obowiązki, których niewykonanie grozi określonym w tej ustawie sankcjami. Sąd zauważa, iż w akcie notarialnym umowy przedwstępnej sprzedaży, zawartej między W. K. i M. M. (vide: wypis aktu k. 10 akt administracyjnych) nieruchomość - działka nr [...] opisana została jako: "zabudowana (...) murowanym, wolnostojącym, parterowym domem letniskowym, częściowo podpiwniczonym i częściowo z poddaszem, z przylegającym garażem". Nie ma w aktach odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., z której mógłby wynikać opis przedmiotowej, zabudowanej, nieruchomości. Nie można natomiast wykluczyć, że w aktach księgi wieczystej znajdują się jakieś dokumenty związane z przedmiotową budową, przy czym organy nie prowadziły badania w tym kierunku. Nie jest w tej mierze dostatecznie miarodajny wypis z rejestru gruntów, wskazujący jedynie na mieszkalny charakter budynku (vide: wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] k. 5 akt administracyjnych I instancji), potwierdzający jedynie legalny charakter zabudowy. Tak więc materiał dowodowy w niniejszej sprawie powinien zostać w szczególności uzupełniony o badanie księgi wieczystej i jej akt, ewentualnie o przeprowadzenie innych dowodów wskazanych przez strony. Konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów i wnikliwa ocena również tego, co już znajduje się zebranym materiale dowodowym, pozwoli dopiero na wydanie właściwego rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisie art. 51 Prawa budowlanego. W obecnym stanie Sąd uważa, iż zaskarżone rozstrzygnięcie było przedwczesne i niepoparte dostatecznymi wyjaśnieniami, tak by można było skontrolować prawidłowość zastosowanej normy prawnej. Sąd nie podziela natomiast tych zarzutów skargi, które odwołują się do "domniemań" istnienia innego projektu budowlanego. Wprawdzie legalność budowy budynku mieszkalnego w świetle zebranych materiałów nie budzi wątpliwości, ale zrealizowana inwestycja co do zakresu i usytuowania zasadnie takie wątpliwości organu nadzoru budowlanego wzbudziła. Niemniej, ponieważ postępowanie przeprowadzone zostało z istotnymi wadami, poprzez naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, Sąd nie może jednoznacznie wypowiedzieć się w kwestiach, które będą dopiero przedmiotem dalszych ustaleń. Wyjaśnia się również skarżącej, że w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje się instytucji "odtworzenia akt", również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulacji takiej nie zawiera. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji uwzględni przedstawioną ocenę prawną, uzupełni materiał dowodowy, w tym z uwagi na zakres sporu rozważy ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, oraz dokona jego wszechstronnej oceny, według reguł określonych w art. 7, art. 75 - 77 i art. 80 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił obie opisane wyżej decyzje. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że decyzje te nie mogą być wykonane, co wywołuje skutek do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku. O kosztach należało orzec na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie adwokata wraz z poniesionym wydatkiem w postaci opłaty od pełnomocnictwa: 240 zł plus 17 zł.