II SA/Gd 8/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r. nr SKO Gd 490/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę. Skarga P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r., nr SKO Gd 490/23, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 sierpnia 2022 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni stwierdzili umieszczenie na balustradzie balkonu przy ulicy D. [...] (działka nr [...] obr. [...]) w G. tablicy reklamowej w formie banera o wymiarach 2,000 m x 0,97 m, o łącznej powierzchni tablicy 1,94 m2. W związku z powyższym pismem z dnia 2 września2022 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej w formie banera o treści "[...]..." przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [....]) w G., jako niezgodnej z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18, w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 2018, poz. 1034). Jednocześnie, pouczono skarżącą o obowiązujących przepisach oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem a także o możliwości przedstawienia swojego stanowiska lub złożenia wyjaśnień. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone w dniu 7 września 2022 r. skarżącej. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 8 września 2022 r. stwierdzono dalsze usytuowanie przedmiotowej tablicy reklamowej. W piśmie z dnia 13 września 2022 r. skarżąca poinformowała, że przedmiotowy baner został usunięty. Pismem z dnia 14 października 2022 r. zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, pouczając o przysługujących uprawnieniach, w tym o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 9 listopada 2022 r. W dniu 17 października 2022 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, która potwierdziła usunięcie przedmiotowej tablicy reklamowej. W tym stanie sprawy, decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., nr GZDiZ.NP.701.105.7.2022.MNG/MP, wydaną na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), Prezydent Miasta Gdańska wymierzył skarżącej R. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną w wysokości 1839,60 zł za umieszczenie w dniach od 26 sierpnia 2022 r. do dnia 8 września 2022 r. tablicy reklamowej w formie banera o treści "[...]..." na balustradzie balkonu przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...]) w G. o łącznej powierzchni 1,94 m2 oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej P. Spółce z o.o. Organ uznał bowiem, że uchwała Krajobrazowa Gdańska nie dopuszcza sytuowania banerów na balustradzie balkonu a skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej. Strona prowadzi bowiem działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami a tablica reklamowa w formie banera promowała sprzedaż nieruchomości. Przy tym, organ stwierdził, że nie dopatrzył się przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w art. 189f § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez skarżącą, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 25 października 2023 r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 16a - 16d, art. 37d ust. 1, 4 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło przy tym, że nie dostrzega podnoszonych przez skarżącą naruszeń prawa procesowego uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przede wszystkim, Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu co do oceny przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wskazując, że skarżąca, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa, czerpała z tego korzyści finansowe. Nadto, Kolegium wskazało, że przedmiotowa tablica stanowi niewątpliwie reklamę, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Świadczy o tym treść napisu na banerze "[...]" oraz numer telefonu a także logo marki Spółki. Spółka jest spółką prawa handlowego a baner wyraźnie - poza numerem telefonu oraz zacytowanym napisem - zawiera logo firmy P., powiązanej kapitałowo z przedsiębiorstwem Spółki. Informacja ta niewątpliwie promuje w formie wizualnej informację o tym przedsiębiorcy, co jest wystarczające do uznania banera za reklamę. Ponadto przedmiotem działalności Spółki jest m.in. pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Działalność ta polega na skojarzeniu sprzedającego z nabywcą. Informacja zawierająca logo oraz numer telefonu jednoznacznie komunikuje odbiorcy, że kontaktując się pod wskazanym numerem będzie miał możliwość skorzystania z usługi pośrednictwa w nabyciu lokalu. Stanowi to upowszechnienie informacji o przedsiębiorcy jego działalności przez co kwalifikuje się jako reklama w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji, że uchwała krajobrazowa miasta Gdańska na obszarze SR, na którym znajduje się przedmiotowa tablica reklamowa, nie dopuszcza sytuowania tablic reklamowych w formie banera reklamowego. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej i umorzenie postępowania, ewentualnie rozstrzygnięcie polegające na udzieleniu pouczenia skarżącemu, zarzucając: błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji polegający na uznaniu, że wywieszony przez skarżącego baner był tablicą reklamową, podczas gdy dokładna analiza jego treści prowadzi do wniosku, że był on ogłoszeniem sprzedaży konkretnego mieszkania, a nie reklamą usług skarżącego; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że waga naruszenia prawa przez skarżącego była znikoma, a strona odstąpiła od jego naruszania. Skarżąca wskazała przy tym, że w toku toczącego się postępowania Spółka R. zmieniła firmę, pod która działa spółka. Wobec dokonanego przekształcenia obecnie podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt SKO Gd 490/23 jest P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową. Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej - ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem. Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji. Wyjaśnić przy tym należy, że przepisy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) - zwanej dalej u.g.n., dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może zobowiązać do załatwiania spraw indywidulanych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Gdańska, powołana uchwałą nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.g.n., która to została przywołana w podstawie prawnej decyzji organu I instancji. Na podstawie tak udzielonego upoważnienia Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni działał zatem jako organ właściwy w I instancji w sprawach kar pieniężnych uregulowanych w art. 37d u.p.z.p. Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej. Podkreślić przy tym należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. W pełni zatem uzasadnione było zastosowanie przepisów sankcyjnych z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że karze podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3 i 4). Z kolei, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). Nadto, w decyzji tej określa się obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.). Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2. W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, SO, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżąca Spółka umieściła baner na balustradzie balkonu przy ul. [...] (działka nr [...], obr. [...]) w G. Baner ten umieszczony był na przedmiotowej balustradzie w okresie od dnia 26 sierpnia 2022 r. do dnia 8 września 2022 r., co również nie było w sprawie kwestionowane i co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy protokoły z przeprowadzonych kontroli a także pismo skarżącej z dnia 13 września 2022 r. Niewątpliwe jest również, że działka nr [...] przy ulicy D. [...] w G. znajduje się w obszarze oznaczonym w uchwale krajobrazowej Gdańska symbolem SR. W toku toczącego się postępowania Spółka zmieniła firmę z R. na P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że przedmiotowy baner jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. oraz że uchwała krajobrazowa miasta Gdańska nie dopuszcza sytuowania w strefie SR tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim, prawidłowo organy uznały, że znajdujący się na przedmiotowym banerze napis zachęcający do kupna mieszkania – [...] ze wskazaniem numeru telefonu, asygnowany firmą skarżącej Spółki stanowił reklamę w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Tym samym, reklama w myśl przepisu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. to działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, przez upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Przy tym, treść ta odwołuje się do logo przedsiębiorcy promującego w ten sposób swoją działalność. W takiej wizualnej formie skarżąca Spółka upowszechnia informacje promujące swoje przedsiębiorstwo. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające w definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji działalności danego podmiotu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1041/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazanie samego logo czy nazwy firmy wypełnia kwalifikację przekazu wizualnego upowszechniającego informacje o konkretnym przedsiębiorstwie (reklamującym to przedsiębiorstwo) (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 860/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, zdaniem Sądu, bez wątpienia, baner zawierający ofertę sprzedaży nieruchomości i numer telefonu kontaktowego, asygnowany logo firmy zajmującej się sprzedażą nieruchomości należy zakwalifikować jako reklamę a dalej jako tablicę reklamową. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika bowiem, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zgodnie przy tym z treścią § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej, baner reklamowy to tablica reklamowa, wykonana z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych. Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które jednak w tej sprawie nie występuje) jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany. Sporny baner, który umieściła skarżąca Spółka, jest przedmiotem o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w tym celu faktycznie wykorzystywanym, nie ma zatem podstaw do wykluczania go z definicji tablicy reklamowej. Z tych też względów, zarzuty skarżącej i twierdzenia zawarte w skardze odnoszące się do ogłoszenia nie mogą odnieść skutku. Niewątpliwe jest przy tym, że uchwała krajobrazowa miasta Gdańska nie dopuszcza sytuowania w strefie SR tego typu tablic reklamowych, W § 1 ust. 1 uchwały krajobrazowej określono zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Stosownie przy tym do treści § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Przyjęta przez uchwałodawcę gminnego metoda regulacji oznacza, że dozwolono tylko tego, co zostało wyraźnie przewidziane w uchwale, zarówno co do rodzaju tablic i urządzeń reklamowych, jak i sposobu ich montażu. Poza tym wszelkie inne urządzenia i tablice reklamowe są niezgodne z uchwałą. Ponadto, w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych obszarów wyodrębnionych w uchwale krajobrazowej określono właściwe zakazy i nakazy związane z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych. Zapisy przedmiotowej uchwały krajobrazowej nie dopuszczają zaś możliwości usytuowania tablicy reklamowej w formie banera, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 13 ust. 4 pkt 10 tej uchwały dopuszczalne zostało jedynie sytuowanie na obiektach banerów reklamowy spełniających wszystkie następujące warunki: dopuszcza się sytuowanie reklamy na elewacji nieposiadającej otworów okiennych (z wyłączeniem otworów okiennych klatek schodowych, pomieszczeń technicznych, piwnic i poddaszy), do której nie przylega żaden obiekt lub płaszczyzna ściany innego budynku oraz o wysokości nie mniejszej niż 9 m, liczonej od poziomu terenu do wysokości dolnej krawędzi okapu dachu przy elewacji, na której sytuowana jest reklama, b) dopuszcza się wyłącznie w formie prostokąta, dopuszcza się sytuowanie dolnej krawędzi reklamy nie niżej niż 3 m nad poziomem terenu, dopuszczalna łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi do 30% powierzchni elewacji oraz nie więcej niż 18 m2, nakazuje się zachowanie pola ochronnego o wielkości odpowiadającej co najmniej 10% wysokości i szerokości elewacji, na której jest sytuowana, z wyłączeniem urządzeń reklamowych wykonanych z giętych lamp neonowych, f) zakazuje się sytuowania w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli. Niewątpliwie zaś baner, będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia tych warunków. W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p., który stanowi, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Sąd nie dostrzegł przy tym nieprawidłowości w sposobie określenia wysokości kary, którą wymierzono zgodnie z art. 37d ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie (26 sierpnia 2022 r.) do dnia, w którym usunięto baner, zgodnie z oświadczeniem Spółki (8 września 2022 r.). W dniu 26 sierpnia 2022 r. organ dokonał oględzin i pismem z dnia 2 września 2022 r. zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie to zostało zaś doręczone skarżącej Spółce w dniu 7 września 2022 r. Jak stanowi przy tym art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Jak wskazuje zaś doktryna i orzecznictwo wszczęcie postępowania z urzędu postępowania co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. Z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r.; sygn. akt VII SA/Wa 278/20, https://orzeczenia.nsa,gov.pl),: Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie. Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, a doręczeniem go stronie w dniu 27 kwietnia 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ani takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu ich skuteczności. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna. Okoliczności tej sprawy szczególnie wyraźnie zatem pokazują, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz skuteczności przyjętych rozwiązań mających na celu ochronę krajobrazu. Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, które wbrew stanowisku skarżącej nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, jak ją postrzega strona skarżąca, ale również wszystkie pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Wyczerpująca analiza istoty administracyjnej kary pieniężnej przedstawiona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. Wskazano w niej m.in., cyt. "Miarą efektywności przyjmowanych w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczności danej sankcji administracyjnej oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, jest on wiązany z takimi jej czynnikami, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa -w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej - zwłaszcza zaś nieuchronności oraz szybkości jej wymierzenia, miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją (I.Niżnik -Dobosz, op. cit., s. 143). Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną. Wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości. Z kolei, funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Natomiast funkcja restytucyjna jest wiązana z oddziaływaniem polegającym na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu. Funkcją, która może prowadzić do transferu majątkowego i przysporzenia lub pozbawienia określonych korzyści materialnych lub niematerialnych jest zaś funkcja redystrybucyjna sankcji administracyjnej (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne s. 170 - 171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, w: Sankcje administracyjne s.523 - 524; M. Wincenciak, op. cit., s. 258 - 260.).". Z powyższego wynika, że funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna, motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Ponadto, stwierdzić należy, że Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w zastosowaniu przez organy art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie 27 lipca 2021r., V SA/Wa 566/21, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, w świetle ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, że waga naruszenia przez skarżącą prawa - zakazu umieszczania reklam niezgodnych z zasadami określonymi w uchwale krajobrazowej nie była znikoma. Skarżąca jako przedsiębiorca, niewątpliwie powinna mieć wiedzę o obowiązujących zasadach umieszczania reklam na terenie miasta Gdańska, zwłaszcza, że uchwała krajobrazowa zaczęła obowiązywać 3 kwietnia 2018 r. W niniejszym przypadku było to naruszenie przez Spółkę postanowień uchwały krajobrazowej, z którego Spółka czerpała korzyści finansowe. Wynika to bezpośrednio z treści art. 189f pkt 1 k.p.a., który przesłanką odstąpienia czyni zaprzestanie naruszania prawa, a okoliczności wskazywane przez skarżącą tej oceny nie mogły zmienić. W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę znikomej wagi naruszenia prawa, od której spełnienia - łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, zawarte w rozstrzygnięciach organów uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób prawidłowy ustalono rodzaj i okres umieszczenia tablicy reklamowej niedopuszczalnej w strefie SR zgodnie z uchwałą, jak również ustalono podmiot, który tę tablicę umieścił. Kwota wymierzonej kary odpowiada wymogom art. 37d ust. 5 u.p.z.p. Strona nie kwestionowała prawidłowości wyliczeń kary co do zastosowanego wzoru i stawek, jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień. W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem i pozwala na poznanie przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), skargę oddalił jako niezasadną