II SA/Gd 801/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2009 r. na rozprawie sprawę ze skargi A Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 26 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 czerwca 2008 r., po rozpoznaniu wniosku spółki A w W., powołując się na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.), udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] polegającej na budowie wieży strunobetonowej typu Pfleider o wysokości 61 m n.p.t. wraz z zamontowaniem anten telekomunikacyjnych i ustawieniu dwóch kontenerów technologicznych obsługujących stację na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. w G. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano również, że obszar oddziaływania obiektów, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane obejmuje nieruchomości: działka nr [...], [...], [...] obr. [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 14 kwietnia 2008 r. inwestor wystąpił o udzielenie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Po dokonaniu analizy wniosku z załącznikami pismem z dnia 9 maja wezwano inwestora do jego uzupełnienia, co inwestor zrealizował w zakreślonym mu terminie. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania szeregu podmiotów wskazanych na stronie 3 decyzji B. P., H. F. oraz W. i G. G. wnieśli zastrzeżenia odnośnie realizacji tej inwestycji. Odnosząc się do uwag i zastrzeżeń stron postępowania organ I instancji wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie wyżej wskazanych przepisów prawa. Przed jej wydaniem sprawdzono zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia o której mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska. Do wniosku inwestor załączył ostateczną decyzję środowiskową z dnia 16 maja 2007 r. wraz z "Raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" sporządzonym przez uprawnionego mgr inż. telekomunikacji M. M. Odnosząc się do uwag stron postępowania organ wyjaśnił, że "obszary w których występują pola elektromagnetyczne o gęstości mocy lub o wartości skutecznej składowej elektrycznej lub większej od wartości dopuszczalnej znajdują się wyłącznie w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi". Zgodnie z wynikami raportu projektowana stacja nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska a jej użytkowanie nie wprowadzi ograniczeń funkcjonowania sąsiedniej zabudowy. Prezydent Miasta wskazał, że dokumentacja projektowa spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzję tą doręczono 29 podmiotom wymienionym na str. 3 tej decyzji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. P., H. F. oraz W. i G. G. Do odwołań dołączono również pismo pozostałych stron postępowania oraz okolicznych mieszkańców. Zarzuty wnoszących odwołanie bądź protesty dotyczyły sprzeciwu realizacji tej inwestycji na wskazanym wyżej terenie z powodu szkodliwości promieniowania oraz obniżenia wartości ich nieruchomości. Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda decyzją z dnia 26 września 2008 r., powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda poza obszernym opisem przebiegu dotychczasowego postępowania administracyjnego w tej sprawie wskazał, że analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie. Uzasadniając tą ocenę Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę. W ocenie Wojewody warunek ten nie został spełniony gdyż niedopuszczalne jest, aby projektant przy realizacji inwestycji spełniał także rolę sprawdzającego co miało miejsce w niniejszej sprawie. Oznacza to, że sporządzenia i sprawdzenia projektu nie może dokonywać ta sama osoba. Kolejną przesłanką uchylenia decyzji organu I instancji było w ocenie Wojewody nie- wyjaśnienie przez organ I instancji komu w tym postępowaniu przysługiwał przymiot strony. Wojewoda Pomorski wskazał, że część osób, które uczestniczyły w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie zostało, z przyczyn niewyjaśnionych, stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor tj. spółka A w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez naruszenie art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. Powołując się na te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, która w jej ocenie wydana została również z naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że to ta sama osoba była projektantem oraz sprawdzającym projekt budowlany. Skarżąca spółka wywodziła, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem strony skarżącej w sprawie niniejszej "doszło do omyłki albowiem co prawda na pierwszej stronie projektu zagospodarowania terenu stronie tytułowej, co do obu panów (zarówno projektanta jak i sprawdzającego) użyto sformułowania opracował". Powyższe nie stanowi żadnego naruszenia prawa a jedynie omyłkę pisarską, która może zostać potwierdzona analizą pozostałej dokumentacji w sprawie. Już z treści samego projektu wynika, że projektantem był P. P. a sprawdzającym R. C. W skardze podniesiono również zarzut, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są poza inwestorem właściciele i użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Konsekwencją tego rozwiązania organ administracji publicznej na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy związany jest wyłącznie przepisami k.p.a. natomiast w przypadku pozwolenia na budowę ustawa wprost wskazuje krąg osób którym należy przypisać przymiot strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (por. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja, mimo niepełnego uzasadnienia, jest zgodna z prawem. Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Jak słusznie zauważył zarówno Wojewoda jak i skarżąca, kwestia stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę uregulowana została w art. 28 ust. 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten, stanowiący normę szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. określającego pojęcie strony postępowania administracyjnego, stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy wynika, że jako obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wynika z powyższego, uznać należy, iż w momencie wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, organ administracji zobowiązany jest do zakreślenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu i wskazanie stron tego postępowania (zob. Wyrok NSA z 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06, LEX nr 319183). Warunek ten uznać należy za konieczny do tego, aby organ administracji był w stanie zawiadomić o wszczęciu postępowania właściwe podmioty będące jego stronami. Zakreślenie obszaru oddziaływania powinno zostać dokonane w taki sposób, aby adresat decyzji oraz ewentualne organy odwoławcze były w stanie dokonać oceny postępowania organu I instancji w tym zakresie. Innym słowy, wyznaczenie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę musi czynić zadość wymogu z art. 77 § 1 K.p.a., tj. obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W aktach organu I instancji brak jest jakiejkolwiek analizy dotyczącej ustalenia obszaru oddziaływania spornego obiektu, i tym samym nie sposób jest wywieść jak Prezydent Miasta ustalił krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Wyjaśnienia tej kwestii nie zawiera także uzasadnienie uchylonej przez Wojewodę decyzji organu I instancji, co jest oczywistym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. Potwierdzeniem braku analizy dotyczącej ustalenia kręgu stron postępowania jest z jednej strony fakt stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż stacja bazowa "nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska, a jej użytkowanie nie wprowadzi ograniczeń w funkcjonowaniu sąsiedniej zabudowy i przyległego terenu", a z drugiej strony, zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a następnie doręczenie przedmiotowej decyzji tak znacznej ilości osób uznanych za strony postępowania. Brak analizy kręgu stron postępowania uniemożliwia w istocie dokonanie oceny czy krąg osób uznanych przez organ I instancji za strony postępowania, został ustalony w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Niesie również ze sobą ryzyko pominięcia jakiegoś podmiotu w kręgu stron postępowania, co byłoby przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Opisana powyżej wada decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta stanowiła podstawę do jej uchylenia przez Wojewodę, z przyczyn powyżej wskazanych. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, tj., że tożsamość projektanta stacji bazowej i osoby sprowadzającej projekt jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, stwierdzić należy, że organ II instancji rozpoznając odwołanie od zaskarżonej decyzji, powinien był kwestię tę wyjaśnić samodzielnie bądź też zlecić organowi I instancji przeprowadzenie postępowania w tym zakresie stosownie do art. 136 K.p.a. Nieuczynienie tego stanowi naruszenie zasady orzekania co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym określonej w art. 138 § 1 K.p.a., jednakże nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy z powodów opisanych powyżej. Sąd zauważył także, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda błędnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., na który powołał się Wojewoda stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z kolei Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia, co zgodne jest z art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu powyższe uchybienie jest zwykłą omyłką, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, iż intencją Wojewody było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uchybienie to nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie. Mając powyższe na względzie, Sąd skargę oddalił.