II SA/Gd 801/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 27 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 16 lutego 2017 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na działce nr [..] w miejscowości C., gmina K. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została podjęta po ponownym rozpoznaniu sprawy wskutek decyzji kasacyjnej, gdzie poprzednio organ odwoławczy zakwestionował treść mapy oraz brak ustaleń co do istnienia funkcji mieszkaniowej na obszarze analizowanym. Obecnie kontrolowana decyzja odmowna została oparta na braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej ustawa. Podał organ odwoławczy, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, co do zasady, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; . 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 2) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy wynika, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. z tego powodu, że planowana inwestycja polega na wprowadzeniu funkcji mieszkaniowej w miejsce funkcji rekreacyjnej na terenie, na którym znajduje się wyłącznie zabudowa letniskowa (rekreacyjna), a zatem żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji. Organ I instancji zaznaczył także, że przy ponownym dokonaniu analizy urbanistycznej terenu stwierdzono, że w granicach obszaru analizowanego nie ma zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na wydzielonych działkach. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest okoliczność, którą ustalił organ I instancji, a z którą nie zgodził się wnioskodawca, iż na analizowanym terenie występują jedynie budynki o funkcji letniskowej, nie występuje natomiast zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Dlatego też organ I instancji uznał, że brak jest w sprawie dotyczącej wniosku strony o zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny, spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z uwagi na brak kontynuacji funkcji. Dalej zauważył organ odwoławczy, że w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki nr [..]. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w formie graficznej na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Działka objęta wnioskiem nr [..] zabudowana jest budynkiem letniskowym, posiada dostęp do drogi publicznej, sąsiaduje z działkami zabudowanymi zabudową letniskową. Z uzasadnienia przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Znajduje się tu zabudowa wyłącznie letniskowa rekreacji sezonowej. Wszystkie analizowane budynki otrzymały pozwolenia na budowę dla budynków letniskowych i nie uzyskały zmiany sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną. Mając na uwadze tak poczynione ustalenia organu I instancji zawarte zarówno w przeprowadzonej analizie urbanistycznej, jak również w uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja jest prawidłowa. Wobec braku kontynuacji funkcji dla wnioskowanej inwestycji organ I instancji zobligowany był w świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy odmówić wnioskodawcy zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny, a zarzuty strony podane w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Skargę na powyższa decyzję wnieśli G. F. i H. F. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji z uwagi na naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zakwestionowali prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego wokoło należącej do nich działki, bowiem organy nie podały promienia okręgu oraz miejsca od którego został wyznaczony. Zarzucili skarżący także, że organy pominęły okoliczność, że na mapie znajdują się tereny oznaczone symbolem "mj" jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Oznaczenie to potwierdza, że na obszarze analizowanym występuje jednak funkcja mieszkaniowa, co powinno pozwolić na uznanie, że wnioskowana przez skarżących zmiana zagospodarowania terenu stanowi kontynuację funkcji. Zarzucili skarżący, że organ odwoławczy w poprzedniej decyzji kasacyjnej okoliczność tą uznał jako wymagającą wyjaśnienia, a obecnie bezkrytycznie przyjął twierdzenia organu I instancji, że funkcja mieszkaniowa na obszarze poddanym analizie nie występuje. Zdaniem skarżących ocena materiału dowodowego dokonana w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy jest dowolna i została dokonana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 8 i 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja nie spełnia również zdaniem skarżących wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w tym w szczególności w odniesieniu do jej prawidłowego uzasadnienia faktycznego szczególnie w zakresie odnoszącym się do oznaczeń geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Sąd uznał, iż skarga G. F. i H. F. zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej ustawą. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [..] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec zatem wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy należało procedować na podstawie przepisów ustawy, której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Oznacza to, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 ustawy). Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, a zostało to zaakceptowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem" (minimalna odległość - 50 m). Trzeba jednak przepis ten wykładać w taki sposób, że ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki, nie musi być w kształcie koła (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza orzeczeń Lex nr 486229), ale w każdym kierunku w odległości co najmniej równiej trzykrotnej szerokości frontu działki. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dlatego też nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis § 3 powołanego rozporządzenia i objął działki sąsiednie w szerokim rozumieniu tego pojęcia położone w okolicy tworzącej urbanistyczną całość. Pomimo jednak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przeprowadzono z uchybieniami, które przesądziły o negatywnej ocenie kwestionowanej decyzji. W obszarze analizowanym znalazły się działki o takim samym przeznaczeniu w ewidencji gruntów, jak działka objęta inwestycją o nr [..], czyli "Bi" czyli inne tereny zabudowane oraz grunty rolne. Czynności organu odwoławczego zmierzały co prawda do ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działek objętych analizą i realizowanej na nich funkcji, ale weryfikacja uzyskanych danych była mało wnikliwa, niekompleksowa i wybiórcza. Z ustaleń Kolegium wynika, że na obszarze analizowanym znajdują się działki rolne i działki zabudowane budynkami letniskowymi. W odwołaniu skarżący podnieśli, że na działkach [..]-[..] znajduje się zabudowa mieszkaniowa, a dla działki [..] została wydana decyzja zezwalająca na budowę budynku jednorodzinnego. Na stronie 126 akt administracyjnych znajdują się zdjęcia prawdopodobnie obrazujące budynki znajdujące się w obszarze analizowanym. Ogólnikowość dokonanej analizy akt sprawy przez organ odwoławczy nie pozwala jednak na weryfikacje prawidłowości twierdzeń strony skarżącej o istnieniu na obszarze budynków mieszkalnych ani też czy istotnie wydane zostało zezwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działce [..]. Tak poczynione ustalenia należało uznać za niewiarygodne i niewystarczające do władczego rozstrzygania o uprawnieniach skarżących. Nie poczynił także organ odwoławczy żadnych rozważań w kontekście tego czy ewentualna funkcja mieszkaniowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa dla funkcji letniskowej, czy w istocie te dwie funkcje niewiele się różnią, gdyż generalnie w obiekcie letniskowym zamieszkiwanie jest sezonowe w a obiekcie mieszkalnym może być całoroczne, aczkolwiek nie musi. W tym kontekście li tylko lakoniczne stwierdzenie przez organ drugiej instancji, iż na terenie objętym analizą brak jest obiektów pozwalających na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania budynku, jawi się na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy jako całkowicie gołosłowne, a konkluzja o braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 31 ustawy-jako co najmniej przedwczesna. Ponieważ związany dostrzeżonym ww. brakiem zakres sprawy wymagający wyjaśnienia nie sięga tak daleko, jak to określono w art. 138 § 2 k.p.a., to brak ten może zostać usunięty przez organ II instancji, w trybie art. 136 k.p.a., który to organ, ponownie rozpoznając sprawę, uzupełni akta o szczegółowe wskazania rodzaju zabudowy na działkach objętych analizą i dołączy do akt pozwolenie na budowę wydane dla działki nr [..]. Ze wskazanych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - jako naruszającą art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a.