II SA/Gd 801/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/7110/23 w przedmiocie opłaty za pobyt w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 5 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/7110/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 listopada 2023 r. nr MOPS.ZWDzR.4412.27/2023 o odmowie odstąpienia od ustalenia M. K. opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 8 marca 2023 r. Kierownik Zespołu ds. Wsparcia Dziecka i Rodziny w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta miasta Gdyni, zawiadomił M. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie o ustalenie zasadności odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki O.K. w pieczy zastępczej. Jednocześnie organ powiadomił stronę o przysługującym jej na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) – zwanej dalej k.p.a., prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz wezwał stronę do osobistego stawienia się w siedzibie organu w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma w celu złożenia wyjaśnień w sprawie. Organ pouczył też stronę o wynikającym z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.) obowiązku ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz przesłankach odstąpienia od ustalenia tej opłaty, wynikających z § 5 ust. 1 i 2 uchwały Nr X/177/15 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2015 r. poz. 2239), zwanej dalej uchwałą Nr X/177/15. Ponadto organ wezwał stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających sytuację osobistą, rodzinną i dochodową strony oraz osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, pouczając, że w przypadku gdy strona nie stawi się w wyznaczonym terminie, zostanie wydana decyzja o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty i zostanie wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wezwanie zostało doręczone M.K. w dniu 14 marca 2023 r. Podjęte przez organ w toku postępowania próby kontaktu telefonicznego ze skarżącą nie powiodły się, w związku z czym organ pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. wezwał skarżącą do wyjaśnienia jej sytuacji, tj. m.in. podania informacji o wysokości uzyskanych w lutym 2023 r. dochodów, czy strona płaci alimenty, czy legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił odstąpienia od ustalenia M. K. opłaty za pobyt córki O.K. w pieczy zastępczej wskazując, że wobec braku współpracy strony nie ma możliwości ustalenia jej sytuacji osobistej, zdrowotnej i dochodowej, a tym samym nie ma możliwości ustalenia, czy strona spełnia przesłanki określone w § 5 ust. 1 i ust.2 uchwały Nr X/177/15. M. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując w nim, że samotnie wychowuje czworo dzieci w wieku od 10 lat do 16 miesięcy, wszyscy zamieszkują w mieszkaniu komunalnym na 20 mkw powierzchni. Skarżąca nie pracuje, zajmuje się dziećmi. Utrzymują się ze środków socjalnych i alimentów. Podała, iż opłata za mieszkanie wynosi 730 zł zimą, latem 650 zł; media 160 zł; prąd 200 zł; szkoła - składki 300 zł na jedno dziecko oraz koszty życia i żywności. Wskazała, iż otrzymuje na każde dziecko 500+ (łącznie 2 000 zł), alimenty na dwoje dzieci z funduszu (2 x 500 zł = 1000 zł), dobrowolne alimenty na 1 dziecko - 400 zł, zasiłek rodzinny na 2 dzieci (2x124 zł - 248 zł), zasiłek rodzinny na 1 dziecko - 95 zł, dodatek z tytułu wielodzietności - 95 zł, dodatek dla samotnej matki - 193 zł. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o odstąpieniu od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zależy od ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w § 5 ust. 2 uchwały Nr X/177/15. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, specyfika przesłanek określonych w § 5 ww. uchwały wymaga współdziałania strony z organem, chociażby w celu uzyskania dokumentów na podstawie których można ustalić sytuację materialno-dochodową rodziny. Jak wynika z akt sprawy, brak jest po stronie skarżącej jakiejkolwiek woli współpracy z organem. Mimo wysyłanych i skutecznie doręczonych wezwań, skarżąca nie podjęła żadnej próby skontaktowania się z organem w celu złożenia wyjaśnień, czy też dostarczenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów. Natomiast negatywne zachowanie skarżącej, polegające na braku stawienia się w MOPS w Gdyni, jak też dostarczenia dokumentów, uzasadnia odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W świetle powyższego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca nie wykazała żadnych, szczególnie uzasadnionych czy nadzwyczajnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby brak jej stawiennictwa w MOPS w Gdyni czy brak możliwości przedstawienia dokumentów wskazanych w wezwaniach organu. To na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności na podstawie których organ miałby możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. M. K. wniosła skargę do tutejszego Sądu na powyższą decyzję. Wskazała, że nie stać jej na ponoszenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, gdyż nie pracuje i samotnie wychowuje czworo dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 5 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/7110/23 wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że decyzja ta wydana została na zakończenie uregulowanego przepisami K.p.a. postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Konsekwentnie zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Istota wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności sprowadza się do spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W praktyce oznacza to, iż organ II instancji ma obowiązek po pierwsze, ocenić prawidłowość decyzji organu I instancji, po drugie zaś rozpoznać sprawę na nowo biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania przez ten organ. Na organie odwoławczym spoczywa przy tym również obowiązek ustosunkowania się do zgłoszonych w złożonym środku zaskarżenia zarzutów i wniosków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której organ rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkuje się tylko do niektórych z zarzutów zawartych w odwołaniu, zwłaszcza tych dotyczących kwestii nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez wątpienia jednak naruszeniem zasady dwuinstancyjności będzie sytuacja, w której organ odwoławczy pominie rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadzi ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 259/17, dostępny w CBOSA, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt administracyjnych jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium wydając decyzję ograniczyło się wyłącznie do powtórzenia argumentacji organu I instancji, nie uwzględniając istotnych wyjaśnień skarżącej wynikających z odwołania, co należy uznać za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Przypomnieć należy, że przedmiotem sprawy było ustalenie, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia skarżącej opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, wynikające z § 5 uchwały Rady Miasta Gdyni Nr X/177/15 z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2015 r. poz. 2239), zwanej dalej jak dotychczas uchwałą Nr X/177/15. W § 5 tej uchwały przewidziano przesłanki obligatoryjne odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (ust. 1) i przesłanki fakultatywne (ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że zadaniem organów było wzięcie pod uwagę obu wskazanych ustępów § 5, co wymaga podkreślenia, ze względu na fakt, że Kolegium ograniczyło się wyłącznie do powołania się w uzasadnieniu na § 5 ust. 2 uchwały. Jest to błąd, który przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zostać skorygowany. Rozważyć zatem należy czy w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych tak w § 5 ust. 1, jak i w § 5 ust. 2 wskazanej uchwały. Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały Nr X/177/15, odstąpienie od ustalenia opłaty następuje w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 1400 zł lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 1200 zł. Zgodnie z § 5 ust.2 ww. Uchwały, odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić, gdy rodzic: a. płaci alimenty na dziecko na podstawie orzeczenia sądu w wysokości określonej w tym orzeczeniu, b. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, c. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego, d. przebywa w domu pomocy społecznej, zakładzie opiekuńczo - leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, zakładzie rehabilitacji leczniczej, szpitalu psychiatrycznym, hospicjum, e. nie posiada własnego źródła utrzymania i pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym na utrzymaniu innych osób, z wyjątkiem sytuacji, gdy rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, f. nie ma ustalonego miejsca pobytu, g. ma ustaloną opłatę za pobyt innego dziecka w pieczy zastępczej, h. samotnie wychowuje inne małoletnie dziecko, i. sprawuje opiekę nad innym niepełnosprawnym dzieckiem, również po uzyskaniu przez nie pełnoletności, j. jest osobą małoletnią. Odstąpienie od ustalenia opłaty następuje na czas określony, jednak nie dłużej niż na okres 24 miesięcy, a w przypadku osób o których mowa w ust. 2 lit. b, c, i, odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić na czas nieokreślony (§ 5 ust.3). O ile w postępowaniu przed organem I instancji skarżąca mimo prawidłowych wezwań i pouczeń nie przedstawiła żadnych informacji mogących służyć wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co uzasadniało na tym etapie odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, o tyle w odwołaniu już takie informacje przedstawiła, co obligowało organ odwoławczy do uwzględnienia tego faktu. Wskazała w szczególności na fakt samotnego wychowywania czwórki dzieci, co wskazuje na potrzebę rozważenia zastosowania § 5 ust. 2 lit. h ww. uchwały, jak również wskazała na wysokość uzyskiwanych dochodów i źródła utrzymania, co wskazuje na potrzebę rozważenia zastosowania § 5 ust. 1 wskazanej uchwały. Kolegium nie podjęło próby wyjaśnienia tej kwestii, ograniczając się wyłącznie do oceny postępowania skarżącej przed organem I instancji, a pomijając informacje zawarte w odwołaniu. Tymczasem rolą Kolegium jako organu odwoławczego, jak wyżej wskazano, jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania. Kolegium z uwzględnieniem zasad postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji, jakie ustanowione zostały w art. 136 K.p.a., powinno zatem poczynić w tym względzie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne i ocenić możliwość odstąpienia od ustalenia skarżącej opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej na podstawie przesłanek wynikających z § 5 ust. 1 i 2 uchwały Nr X/177/15. Nie jest prawidłowe pominięcie wyjaśnień zawartych w odwołaniu, a dotyczących wprost istotnych dla sprawy okoliczności, bez próby ich zweryfikowania i oceny, z odwołaniem się wyłącznie do postawy skarżącej przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.