II SA/Gd 803/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Parku Narodowego na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 30 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej przejęcie z mocy prawa w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami oddala skargę. Decyzją z 30 sierpnia 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Starosty z 29 maja 2013 r. o odmowie wydania decyzji potwierdzającej przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. przez Słowiński Park Narodowy w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami, położonych na obszarze Morza Bałtyckiego o powierzchni 11171,14 ha, określonych punktami o podanych współrzędnych. Relacjonując stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego wystąpił do Starosty wnioskiem z 17 grudnia 2012 r. o potwierdzenie przejścia w trwały zarząd Słowińskiego Parku Narodowego z mocy ustawy wód znajdujących się w granicach parku oraz gruntów pokrytych tymi wodami, zgodnie z zapisem art. 217 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wniosek ten obejmował 4 punkty, m.in. dotyczył obszaru Morza Bałtyckiego (pkt 4) o powierzchni 11171,14 ha, znajdującego się w granicach parku oraz gruntów pokrytych tymi wodami, określonych punktami o współrzędnych w układzie "1965" A: x = 612 3705.79 y = 350 4139.70; B: x = 613 0381.72 y = 351 6193.72; C: x = 613 3507.78 y = 353 1231.64; D: x = 613 4291.23 y = 353 4299.36, a także w układzie WGS84/GRS80: A: latitude - 54 42 12.8021, longitude - 17 03 18.3243; B: latitude - 54 45 47.9450, longitude - 17 14 32.7681; C: latitude - 54 47 26.6090, longitude - 17 28 34.9970; D: latitude - 54 47 51.2785, longitude - 17 31 27.0086. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji dotyczyło wyłącznie punktu 4 rzeczonego wniosku, a pozostała część wniosku (punkty 1-3) została rozpatrzona w odrębnych postępowaniach. Przystępując do rozpoznania wniosku Starosta wskazał na regulacje art. 11 ustawy Prawo wodne, która określa, kto wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wskazując m.in. ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej (pkt 1) w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych wraz z wodami Zatoki Gdańskiej, a także dyrektora parku narodowego (pkt 3) w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku, z wyłączeniem wód, o których mowa w pkt 2 lit. d - wody graniczne i lit. e - śródlądowe drogi wodne, które są sklasyfikowane w klasie wyższej niż klasa I, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej. Następnie przytoczył stanowiący podstawę wniosku przepis art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem wody stanowiące własność Skarbu Państwa oraz grunty pokryte tymi wodami przeszły z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. od 01.01.2002r.) w trwały zarząd odpowiednio urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 - 3 tej ustawy. Przejście tego mienia stwierdza właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek zainteresowanego (art. 217 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Starosta wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia przejścia wnioskowanego mienia w trwały zarząd Słowińskiego Parku Narodowego wskazując, że obszar Morza Bałtyckiego określony we wniosku Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego z 17 grudnia 2012 r. stanowi obszar wód morza terytorialnego oraz obszar wód granicznych, w stosunku do którego dyrektor parku narodowego nie może wykonywać praw właścicielskich, ponieważ do ich wykonywania uprawniony jest jedynie minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Dyrektor Parku wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podtrzymując swoje żądanie powołał się na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie Słowińskiego Parku Narodowego, które określa obszar wchodzący w skład Parku. Zgodnie z brzmieniem § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, jest to również część Morza Bałtyckiego w zakreślonych granicach. Dyrektor RZGW nie podzielił stanowiska odwołującego się Dyrektora Parku i podkreślił, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wprost określa, kto wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód morza terytorialnego, a art. 217 ust. 1 ustawy Prawo wodne wskazuje, kto sprawuje trwały zarząd w stosunku do tych wód. W związku z tym obszar działania Słowińskiego Parku Narodowego, na którym obowiązują przepisy dotyczące funkcjonowania parków narodowych i związanych z nim form ochrony przyrody i środowiska, nie pokrywa się w całości z prawem wykonywania trwałego zarządu przez Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego w stosunku do wód i gruntów znajdujących się w granicach tego parku. Obszary pokryte wodami publicznymi należącymi do Skarbu Państwa i podmioty wykonujące w stosunku do nich prawa właścicielskie zostały wymienione przez ustawodawcę w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy Prawo wodne oddzielnie. Oznacza to, że obszary określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie pokrywają się z obszarem określonym w punkcie 3 tego przepisu, pomimo że obszar chroniony ze względu na walory przyrodnicze może być ustanowiony również na obszarach znajdujących się w trwałym zarządzie innego organu. Przywołał organ odwoławczy stanowisko Dyrektora Urzędu Morskiego, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004r. w sprawie Słowińskiego Parku Narodowego zostało wydane na podstawie art. 14 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm., już nieobowiązującej), natomiast art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 627, obecnie obowiązującej) stanowi, że administrowanie obszarami morskimi położonymi w granicach parku narodowego odbywa się na podstawie działu III ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. W przepisie art. 42 ust. 2 pkt 26 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej zostało określone, co należy do organów administracji morskiej, którym jest między innymi Dyrektor Urzędu Morskiego w Słupsku. Jest to zarząd nad morzem terytorialnym i morskimi wodami wewnętrznymi oraz nad gruntami pokrytymi tymi wodami, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, że Starosta słusznie odmówił Dyrektorowi Słowińskiego Parku Narodowego potwierdzenia prawa trwałego zarządu w stosunku do części wód morza terytorialnego - Morza Bałtyckiego, na terenie którego ustanowione są granice Słowińskiego Parku Narodowego. Nie podzielił natomiast Dyrektor RZGW stanowiska Starosty, że wnioskowany obszar Morza Bałtyckiego stanowi dodatkowo obszar wód granicznych, w stosunku do których dyrektor parku narodowego nie wykonuje praw właścicielskich. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, określający prawa właścicielskie dyrektora parku narodowego w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wskazuje bowiem na wyłączenie spod jego właściwości m.in. wód granicznych, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lit d tego przepisu, które są sklasyfikowane w klasie wyższej niż klasa I, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne dotyczy wód podziemnych oraz wód powierzchniowych śródlądowych, a nie wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych (których zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie można zaliczyć do wód śródlądowych), dlatego też wody graniczne, o których stanowi ten przepis w lit. d, nie odnoszą mogą być wodami Morza Bałtyckiego. Błędna interpretacja Starosty dotycząca pojęcia wód granicznych, o których stanowi art. 11 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy Prawo wodne, w przedmiotowej sprawie nie ma jednak znaczenia, gdyż podstawą odmowy zastosowania przepisu art. 217 ust. 2 ustawy Prawo wodne w stosunku do części wód Morza Bałtyckiego i gruntów nimi pokrytych, wskazanej we wniosku, jest przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne stanowiący, że prawa właścicielskie w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych wraz z wodami Zatoki Gdańskiej wykonuje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnym zastosowaniu przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, wadliwej interpretacji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz niezastosowanie przepisu art. 217 ust. 1 i ust 2 tej ustawy, prowadzące w konsekwencji do uznania, że brak jest podstaw do przekazania skarżącemu w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami, położonych na określonym obszarze Morza Bałtyckiego. Podkreślił skarżący, że stosownie do przepisu art. 217 ust 2 ustawy Prawo wodne przejście mienia stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Decyzja Starosty potwierdzająca przejęcie mienia z mocy prawa ma w istocie charakter porządkujący, precyzujący obszar objęty przejęciem w trwały zarząd, a nadto potwierdzający stan rzeczy jaki nastąpił z mocy prawa na dzień 01.01.2002 r. Ocena stanu faktycznego i prawnego dokonywana powinna być według stanu z tej daty. Skarżący stanął na stanowisku, że uprawnienia dyrektora parku narodowego wymienione w przepisie art. 11 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo wodne obejmują wykonywanie praw właścicielskich również w stosunku do wód terytorialnych znajdujących się w granicach parku, co oznacza, że w tym zakresie następuje ograniczenie uprawnienia ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do tego obszaru wód terytorialnych. W takiej zaś sytuacji nie powinno być wątpliwości, że skarżący z mocy prawa uzyskał trwały zarząd przedmiotowych wód i gruntów pod tymi wodami, położonych na określonym obszarze Morza Bałtyckiego. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że obydwa organy wydając swoje decyzje dokonały wadliwej interpretacji wskazanych przepisów, co skutkować winno ich uchyleniem decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Sąd uznał, że skarga wniesiona przez Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego jest niezasadna. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Dyrektora Słowińskiego Parku Narodowego z 17 grudnia 2012 r. o potwierdzenie przez Starostę przejścia w trwały zarząd wnioskodawcy, na podstawie art. 217 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wód znajdujących się w granicach parku oraz gruntów pokrytych tymi wodami. Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 11 i art. 217 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 154 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 217 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Treść art. 11 ust. 1 brzmi zaś: prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują: 1) minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych wraz z wodami Zatoki Gdańskiej; 2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych: a) w potokach górskich i ich źródłach, b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym, c) w jeziorach oraz sztucznych zbiornikach wodnych, przez które przepływają cieki, o których mowa w lit. b, d) granicznych, e) w śródlądowych drogach wodnych; 3) dyrektor parku narodowego - w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku, z wyłączeniem wód, o których mowa w pkt 2 lit. d oraz lit. e, które są sklasyfikowane w klasie wyższej niż klasa I, na podstawie ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857, z późn. zm.(16)); 4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Nie budziło wątpliwości stron, że obszar wód Morza Bałtyckiego opisany we wniosku Dyrektora Parku położony jest w granicach Słowińskiego Parku Narodowego. Istota sporu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sprowadzała się do zasadności odmowy przekazania tych wód oraz gruntów pod nimi przez uprawniony organ ( Starostę ) dyrektorowi Słowińskiego Parku w trwały zarząd. Przywołać w tym miejscu warto regulację art. 10 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 627), że administrowanie obszarami morskimi położonymi w granicach parku narodowego odbywa się na podstawie działu III ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. W ustawie z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2013 r., poz. 934 ze zm.) w art. 2 wskazane jest, że obszarami morskimi Rzeczypospolitej Polskiej są: 1) morskie wody wewnętrzne, 2) morze terytorialne, 3) wyłączna strefa ekonomiczna - zwane dalej "polskimi obszarami morskimi". 2. Morskie wody wewnętrzne i morze terytorialne wchodzą w skład terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 3. Zwierzchnictwo terytorialne Rzeczypospolitej Polskiej nad morskimi wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym rozciąga się na wody, przestrzeń powietrzną nad tymi wodami oraz na dno morskie wód wewnętrznych i morza terytorialnego, a także na wnętrze ziemi pod nimi. Dalej w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy została sformułowana definicja morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej i wskazano, że jest obszar wód morskich o szerokości 12 mil morskich (22 224 m), liczonych od linii podstawowej tego morza. W treści art. 42 ust. 1 pkt 26 tej samej ustawy, który określa kompetencje organów administracji morskiej wskazane zostało, że należy do nich zarząd nad morzem terytorialnym i morskimi wodami wewnętrznymi oraz nad gruntami pokrytymi tymi wodami, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Wniosek Dyrektora Parku dotyczył wód Morza Bałtyckiego o szerokości 2 mil morskich wzdłuż wybrzeża będącego częścią Parku. Pozostaje poza sporem, że skarżący domagał się stwierdzenia o przejściu w trwały zarząd Dyrektora Słowińskiego Parku pasa morza terytorialnego RP. Wracając do regulacji przytoczonej na wstępie rozważań powtórzyć należy, że prawa właścicielskie w stosunku do wód morza terytorialnego wykonuje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Z treści cytowanych przepisów ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wynika, że trwały zarząd nad morzem terytorialnym sprawują organy administracji morskiej. Oznaczają przywołane zapisy ustawowe, że zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest prawidłowe. Dyrektor Słowińskiego Parku Narodowego nie objął w trwały zarząd obszaru wód terytorialnych Morza Bałtyckiego w trwały zarząd z datą wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, tj. od dnia 1 stycznia 2012 r. Decyzja odmawiająca Dyrektorowi parku potwierdzenia przejścia wód terytorialnych w trwały zarząd jest w pełni zasadna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.