II SA/Gd 808/05

Sygn. akt II SA/Gd 808 / 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Mariola Jaroszewska /spr./ Protokolant St. Sekr. Sąd. Beata Kaczmar po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 05 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2004r., nr [...] 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 15 grudnia 2004 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na kondygnacji przyziemnej w budynku pensjonatowym - Ośrodek Wypoczynkowo - Rehabilitacyjny [...] położonego w J. przy ul. [...] nr dz. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, nałożył na Z. S. obowiązek dostarczenia w terminie do 15 marca 2005r.: - opinii - orzeczenia technicznego (4 egz.), wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem odpowiedniej izby samorządu zawodowego, dotyczącego wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności zarówno z przepisami techniczno - budowlanymi w tym wymienionymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690, ze zmianami), a w przypadku konieczności wykonania robót wynikających z tego orzeczenia ich realizację w powyższym terminie, - inwentaryzacji (4 egz. w formie projektu budowlanego) wykonanych robót budowlanych uwzględniającej stan po wykonaniu ewentualnych robót wynikających z orzeczenia z punktu 1 opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Organ ustalił, że inwestor – Z. S. wykonał w pomieszczeniu po stacji transformatorowej mieszczącym się w budynku pensjonatowym Ośrodka Wypoczynkowo - Rehabilitacyjnego [...] usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w J. działki nr. [...], roboty budowlane polegające na wymianie terakoty na posadzce, wymianie stolarkę drzwiowej na PCV, zamurowaniu otworu drzwiowego do komory "X. Według oświadczenia inwestora wystąpił on do Urzędu Miejskiego dnia 2 grudnia 2003r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia. Burmistrz Miasta decyzją nr [...] z dnia 07 września 2004r. określił warunki zabudowy na przebudowę i adaptację pomieszczeń transformatorowni na pomieszczenia rehabilitacyjne w przedmiotowym budynku. Inwestor zamierza uzyskać pozwolenie na budowę w celu zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń, a ewentualne roboty wynikające z projektu (który zostanie sporządzony do pozwolenia na budowę) wykona po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia, iż roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę zobowiązany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 nakazującej rozbiórkę wykonanych robót budowlanych lub nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem określając termin wykonania tych czynności. Nakazać rozbiórkę można tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodne z prawem. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestorów do wykonania obowiązków określonych w sentencji. Jednocześnie pouczył zobowiązanego, że niewykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, obliguje organ wydający niniejszą decyzję do orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 2 nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych. Od powyższej decyzji odwołał się M. B., stwierdzając, że nie obejmuje ona działek stanowiących jego własność, o nr. [...]. na których posadowiony jest budynek po byłym przedsiębiorstwie "A", Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia 8 maja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części nałożonego obowiązku i uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku i określił nowy termin do dnia 31 października 2005r. Uzasadniając organ odwoławczy stwierdził, iż Z. S. na początku 2004r. w pomieszczeniach po stacji transformatorowej wykonał roboty budowlane polegające na wymianie terakoty na posadzce, wymianie stolarki drzwiowej na PCV, zamurowaniu otworu drzwiowego do komory "X", ułożeniu terakoty na wejściu do pomieszczeń byłej stacji "X". Wszystkie roboty zostały wykonane samowolnie. Przedstawiciele inwestora oświadczyli, że w dniu 2 grudnia 2003r. wystąpił on do Urzędu Miejskiego z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przebudowę i adaptację pomieszczeń transformatorów na pomieszczenia rehabilitacyjne. W dniu 7 września 2004 r. decyzją nr [...] wydana przez Burmistrza Miasta, jak oświadczyli przedstawiciele inwestora, otrzymał on warunki zabudowy na przebudowę i adaptację pomieszczeń transformatorowni na pomieszczenia rehabilitacyjne w budynku ośrodka i zamierza wystąpić o decyzję pozwolenia na budowę w celu zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń po stacji transformatorowej. Zawiadomieniem nr [...] z dnia 15 grudnia 2004r. organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek pisma M. B. z dnia 19 stycznia 2004r. oraz przesłał stronom protokół z oględzin nieruchomości dokonany w dniu 3 grudnia 2004r. Tego samego dnia wydał postanowienie nr [...], w którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a także wydał decyzję nr [...], w trybie art. 51 ust.1 pkt 2, w której nałożył obowiązek dostarczenia do dnia 15 marca 2005r. 4-ch egzemplarzy orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami, a także robót koniecznych do wykonania a wynikających z ww. orzeczenia oraz 4-ch egzemplarzy inwentaryzacji wykonanych robót uwzględniające roboty konieczne do wykonania a wynikające z orzeczenia technicznego. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy wywiódł, iż charakter opisanych wyżej robót budowlanych wykraczał poza remont, a ponadto wykonywane były one w celu zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia budynku trafostacji i wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W części określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, z uwagi na upływ czasu prowadzenia postępowania odwoławczego, organ uchylił decyzję i ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do argumentu strony podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego własności gruntu, na którym został zbudowany obiekt budowlany, w którym były prowadzone przedmiotowe roboty budowlane i braku uwzględnienia go w zaskarżonej decyzji, stwierdził, że brak potwierdzenia tej okoliczności w otrzymanym wypisie i wyrysie z rejestru gruntów z dnia 18 lipca 2005r. Jak wynika z wyrysu z rejestru gruntów przedmiotowy budynek nie jest położony na działkach nr [...], a tym samym nie mogły one zostać uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zarzut braku przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania administracyjnego przez organ I instancji okazał się bezpodstawny. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B. dowodzi, iż przedmiotowy budynek pensjonatu położony jest częściowo na jego działkach, wymienionych wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przyznając, iż przedmiotowy budynek częściowo położony jest na działkach stanowiących własność skarżącego, jednakże pominięcie w zaskarżonej decyzji dwóch numerów działek nie ma wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Badając legalność zaskarżonej decyzji i nie będąc przy tym związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, ponieważ decyzja ta narusza prawo. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego w budynku Ośrodka Rehabilitacyjno – Wypoczynkowego [...] położonego w J. przy ul. [...], w pomieszczeniach po stacji transformatorowej, inwestor Z. S. wykonał na początku 2004r. następujące roboty budowlane: wymianę terakoty na posadzce, wymianę stolarki drzwiowej na PCV, zamurowanie otworu drzwiowego do komory stacji, ułożenie terakoty na wejściu do pomieszczeń stacji. Wymienione roboty wykonane zostały, jak ustalił organ odwoławczy, w celu zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń po stacji transformatorowej na pomieszczenia rehabilitacyjne. Na zmianę sposobu użytkowania w części budynku inwestor, co jest niesporne, nie posiada pozwolenia, nie ubiegał się również o pozwolenia na budowę. Uzyskał natomiast inwestor, jak ustalił organ odwoławczy wyłącznie na podstawie oświadczeń osób obecnych na oględzinach obiektu, decyzję wydaną Burmistrza Miasta z dnia 7 września 2004r. Nr [...] o warunkach zabudowy na przebudowę i adaptację pomieszczeń transformatorowni na pomieszczenia rehabilitacyjne. Tak ustalony stan faktyczny wskazuje, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy winien mieć zastosowanie przepis art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a to na skutek treści art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93., poz. 888), stanowiącego iż przepisu art. 71a tej ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem jej wejścia w życie (co miało miejsce w dniu 31 maja 2004r.). Według treści art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. 2. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. 3. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W świetle treści przytoczonego wyżej przepisu należy zwrócić uwagę, że jeżeli w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części istniała konieczność wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, należało uzyskać pozwolenie na budowę. Odpowiednie stosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, polegać miało na tym, że właściwy organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu niezakończonych robót budowlanych a następnie jedną z decyzji o których mowa w art. 51 ust. 1. Mimo niewskazania jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 71 usta. 5 Prawa budowlanego, organy nadzoru zastosowały w rozpoznawanej sprawie właściwy tryb wynikający z art. 50 i art. 51,lecz zrobiły to wadliwie. Przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej stanowi: Art. 50. 1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. 2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. 4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. 5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak zatem wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów, właściwy organ postanowieniem podjętym na podstawie art. 50 wstrzymuje roboty budowlane będące w toku, podaje przyczynę wstrzymania i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń a także nakłada w miarę potrzeby obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Następnie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w której nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W stanie prawnym ustalonym od dnia 11 lipca 2003r. przez ustawę z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ocen technicznych (ekspertyz) decyzją podjętą na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2, bowiem wymienione obowiązki mogą stanowić element postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż oba organy naruszyły wymienione wyżej przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzuty skargi ograniczające się do wadliwego ustalenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie miejsca położenia obiektu budowlanego – budynku Ośrodka Wypoczynkowo – Rehabilitacyjnego nie uwzględniającego dwóch działek skarżącego, nr [...] aczkolwiek zasadne, pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości podjętych decyzji. Istotnie, ustalenia dokonane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji są w tym zakresie błędne, co zresztą zostało przyznane w odpowiedzi na skargę, jednakże naruszenie przepisów postępowania odnoszące się do wadliwego ustalenia wymienionej kwestii nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy dotyczącej samowoli budowlanej. Natomiast sprawy związane z naruszeniem prawa własności pozostają poza kognicją organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego. Zresztą, co wynika z treści skargi, toczy się odpowiednie postępowanie przed sądem powszechnym. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wszystkie opisane wyżej naruszenia art. 50 i art. 51 w związku z art. 71 Prawa budowlanego miały wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a nadto stosownie do treści art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również decyzji ją poprzedzającej. Rozpatrujący sprawę ponownie właściwy organ w pierwszej kolejności będzie musiał ustalić, czy roboty budowlane zostały zakończone. Jeżeli są nadal w toku, ponownie przeprowadzi postępowanie stosując tryb z art. 50 i art. 51 w związku z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), albowiem postanowienie wydane w niniejszej sprawie w dniu 15 grudnia 2004r. utraciło ważność skutkiem uchylenia niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Natomiast w przypadku zakończenia prac budowlanych, nie wydając postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Każdorazowo w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, organ nadzoru budowlanego przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W wyroku zawarto rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy określające, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania, a w niniejszej sprawie obie kontrolowane decyzje wywołują określone w nich skutki prawne.