II SA/Gd 809/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. F. na czynność z zakresu administracji publicznej w przedmiocie wpisu w dzienniku budowy dotyczącego wstrzymania robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 13 października 2008 r. D. F. wniósł skargę na czynność Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2008 r., polegającą na wpisaniu w dniu 27 maja 2008 r. do dziennika budowy prowadzonej przez niego na terenie działki nr [...] w S. inwestycji nakazu wstrzymania robót budowlanych i zabezpieczenia placu budowy. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że uzyskał w dniu 10 września 2007 r. decyzję Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na terenie przedmiotowej działki. W wyniku odwołania, a następnie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości – J. i Z. H., powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Sądu z dnia 20 maja 2008 r., (sygn. akt II SA/Gd 131/08). Od wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana. W dniu 27 maja 2008 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na działce skarżącego kontrolę, w trakcie której dokonał kwestionowanego wpisu skutkującego natychmiastowym wstrzymaniem robót budowlanych. Jako podstawę swojego działania organ nadzoru podał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2008 r.. Skarżący w dniu 29 maja 2008 r. dokonał w dzienniku budowy wpisu o treści zawierającej odwołanie od nakazu wstrzymania robót. Kopię tego wpisu przesłał Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. W dniu 10 czerwca 2008 r. D. F. ponownie zwrócił się do Inspektora Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Następnie pismami z dnia 2, 14 i 16 czerwca 2008 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o anulowanie wpisu w dzienniku budowy. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pisma. Ponownie, pismem z dnia 16 lipca 2008 r., skierowanym do Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący zażądał anulowania kwestionowanego wpisu przesyłając jednocześnie organowi dziennik budowy. Pismem z dnia 22 lipca 2008 r. PINB poinformował skarżącego o braku możliwości kontynuowania wstrzymanych robót, zwracając jednocześnie dziennik budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 81 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego należy, miedzy innymi, nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W związku z wykonaniem tego obowiązku organy mogą dokonywać czynności kontrolnych, mają prawo wstępu na teren budowy, oraz prawo żądania od inwestora informacji lub udostępnienia dokumentów. Przepis art. 84. § 1 i 84 a tej ustawy stanowi, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów tego prawa. Na podstawie przepisu § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. (Dz. U. z dnia 17 lipca 2002 r.), do dokonywania wpisów w dzienniku budowy upoważnieni są między innymi pracownicy organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na budowie - w ramach dokonywanych czynności kontrolnych. Wyżej przytoczone przepisy uprawniają zatem organy nadzoru budowlanego do dokonywania wpisów w dzienniku budowy w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tej czynności do organu wyższego stopnia. Wpis taki jest zatem, zdaniem Sądu, zgodnie z przepisem art. art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., inną niż decyzje lub postanowienia czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem o czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy czynność ta podjęta jest w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek którego czynność dotyczy jest określone w powszechnie obowiązującym przepisie prawa. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że czynność polegająca na dokonaniu wpisu do dziennika budowy dotyczy konkretnej inwestycji , podjęta jest zatem w sprawie indywidualnej i skierowana do inwestora. Wpis do dziennika budowy o treści zakazującej kontynuowania prac budowlanych i nakazującej wykonanie konkretnych czynności celem zabezpieczenia terenu budowy niewątpliwie dotyczy zakresu praw i obowiązków inwestora. Kolejną przesłanką uznania konkretnego działania organu za czynność z zakresu administracji publicznej jest powiązanie uprawnienia lub obowiązku którego czynność dotyczy z powszechnie obowiązującym przepisem prawa. Czynność z zakresu administracji publicznej nie kształtuje bowiem stosunków administracyjnoprawnych tak jak decyzja administracyjna, ale stwierdza, potwierdza i ustala konkretne uprawnienia lub obowiązki wynikające z powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por: uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA 1997, z 4, poz 149). Przepis art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2008 r. uchylił ostateczne pozwolenie na budowę udzielone D. F. decyzją Starosty z dnia 10 września 2007 r.. Dodatkowo w treści wyroku Sąd określił, na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonana. Zatem prowadzone przez skarżącego w dniu 27 maja 2008 r. roboty budowlane prowadzone były bez pozwolenia. W tej sytuacji zaskarżony wpis do dziennika budowy jedynie potwierdza i precyzuje, a nie ustanawia, zakaz wynikający z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Zazwyczaj po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący otrzymuje odpowiedź na to wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, ma on prawo wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/2007, LexPolonica nr 1314862, Gazeta Prawna 2007/71 str. A3, ONSAiWSA 2007/3 poz. 60, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/2 str. 83). Kolejną kwestią jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została w ustawowym terminie. Jak wynika z akt sprawy kwestionowany przez skarżącego wpis w dzienniku budowy został dokonany w dniu 27 maja 2008 r.. Skarżący dowiedział się o tej czynności w dniu 29 maja 2008 r., o czym świadczy dokonany przez niego w tej dacie wpis o treści zawierającej odwołanie od nakazu wstrzymania robót. Zatem termin czternastodniowy, wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a. rozpoczął swój bieg w dniu 29 maja 2009 r.. Skarżący przesłał kopie swego wpisu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 29 maja 2008 r., wobec czego należy przyjąć, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w przewidzianym prawem terminie. W terminie wynikającym z art. 52 § 3 p.p.s.a. skierowany został w dniu 10 czerwca 2008 r. do Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek skarżącego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, który mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 2 czerwca 2008 r. poinformował skarżącego o przyczynach wstrzymania robót dokonanego kwestionowanym wpisem do dziennika budowy. Brak jednak w aktach dowodu doręczenia skarżącemu tego pisma, natomiast w treści skargi zaprzecza on otrzymaniu odpowiedzi na pismo z dnia 29 maja 2008 r.. Pisma tego nie można zatem uznać za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. D. F. w dniu 16 lipca 2008 r. ponownie zwrócił się do Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem anulowanie zaskarżonego wpisu w dzienniku budowy. Organ nadzoru pismem z dnia 22 lipca 2008 r. wyjaśnił skarżącemu, że brak jest podstaw do twierdzenia, że działał z naruszeniem przepisów prawa, oraz zwrócił mu dziennik budowy. W związku z ustaleniem, że skarżący otrzymał odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawartą w piśmie z dnia 22 lipca 2008 r., w dniu 22 lipca 2008 r. powinien on wnieść skargę przed upływem 30 dni od momentu otrzymania odpowiedzi. Termin do złożenie skargi upłynął więc z dniem 18 sierpnia 2008 r. Skargę złożono natomiast w dniu 14 października 2008 r., a zatem z uchybieniem powyższego terminu. Nawet jeśli istniałyby wątpliwości, co do uznania pisma PINB z dnia 22 lipca 2008 r. za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to wówczas zastosowanie miałyby przepis mówiący, że jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Termin do złożenie skargi w takim przypadku upłynąłby z dniem 27 lipca 2008 r., a zatem skarga także w tym przypadku złożona została z uchybieniem terminu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.