II SA/Gd 809/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A w G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A w G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 5 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) dalej jako K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) dalej jako U.p.b. nakazał "A" Sp. z o.o. doprowadzić budynek przy ul. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na usunięciu urządzeń reklamowych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca Spółka pismem z dnia 4 grudnia 2008 r. złożyła odwołanie do organu wyższej instancji, wnoszą o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 26 lutego 2009 r., działając na podstawie m.in.: art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego w sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, kto jest inwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego urządzenia reklamowego. Zaniechanie ustalenia tej okoliczności przez organ I instancji uniemożliwiło na tym etapie rozstrzygnięcie pozostałych kwestii. Skarżący nie zgadzając się z uzasadnieniem decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia 26 lutego 2009 r., pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 3 kwietnia 2009 r. nakazał skarżącemu doprowadzenie budynku przy ul. [...] w S. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie czynność analogicznych do tych, które wskazał pierwotnej decyzji z dnia 5 listopada 2008 r. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 231/09, oddalił skargę "A" Sp. z o.o. na decyzję kasacyjną organu odwoławczego z dnia 26 lutego 2009 r. Pismem z dnia 10 maja 2010 r. skarżący poinformowany został przez Inspektora Powiatowego o konieczności doprowadzenia budynku przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem z równoczesnym pouczeniem o znajdującej się obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 3 kwietnia 2009 r. Pismem datowanym na dzień 28 maja 2010 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o doręczenie mu decyzji Inspektora Powiatowego z dnia 3 kwietnia 2009 r. W przekonaniu skarżącego, decyzja z dnia 3 kwietnia 2009 r. nie została mu doręczona, ponieważ dowiedział się on o jej istnieniu i treści dopiero z pisma organu z dnia 10 maja 2010 r., Równocześnie, na wypadek gdyby organ I instancji niesłusznie uznał swą decyzję za skutecznie doręczoną, skarżący w tym samym piśmie złożył od niej odwołanie. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, korespondencja zawierająca kwestionowaną decyzję została uznana za doręczoną skarżącemu na podstawie art. 44 K.p.a., tj. pozostawiona ze skutkiem doręczenia w aktach sprawy. Zdaniem organu o prawidłowości takiego doręczenia świadczy adnotacja pracownika poczty z dnia 10 kwietnia 2009 r., że adresata nie zastano pod wskazanym adresem, informacja o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym oraz informacja o możliwości odbioru tej przesyłki i wreszcie adnotacja o powtórnym awizowaniu przesyłki w dniu 18 kwietnia 2009 r. Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji termin do jej zaskarżenia upływał w dniu 8 maja 2009 r.. Tymczasem odwołanie skarżącej nadano na poczcie w dniu 31 maja 2010 r., czyli z naruszeniem ustawowego terminu. Organ podkreślił również, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu, wobec czego należało orzec o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Sp. z o.o. w Sopocie wniosło o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 44 i 45 K.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że decyzja z dnia 3 kwietnia 2009 r. została skutecznie doręczona, a także naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz art. 7 i 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 K.p.a. skarżąca wskazała, że reguluje on dwie odrębne kwestie - niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego w sprawie nie mogło dojść do uchybienia terminu, gdyż decyzja organu I instancji w ogóle nie została doręczona. Odwołanie jest bowiem niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie lub ustne ogłoszenie stronie. Zatem organ winien był w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. W sprawie naruszono również art. 44 i 45 K.p.a., gdyż umknęło organom, że adresatem decyzji jest jednostka organizacyjna. Zatem decyzja powinna zostać doręczona skarżącemu w lokalu przedsiębiorstwa do rąk osoby uprawnionej i dopiero wobec niemożności takiego doręczenia należało przechować korespondencję przez 14 dni w placówce pocztowej. Organ wydając kwestionowane postanowienie nie ustalił, czy na wcześniejszym etapie postępowania zachowano tryb z art. 44 i 45 K.p.a. Ponadto zdaniem skarżącej analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazuje na szereg nieprawidłowości w działaniu doręczyciela. Z druku nie wynika bowiem, w jaki sposób doręczyciel stwierdził brak możliwości doręczenia skarżącej pisma w sposób właściwy. Nie można odczytać daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia, gdyż zarówno data wpisana odręcznie przez pracownika poczty jak i pieczątka nie są czytelne. Z druku nie wynika, gdzie pozostawiono zawiadomienie – w skrzynce oddawczej, czy w drzwiach lokalu siedziby. Nie sposób jest również ustalić, jakiej treści zawiadomienie pozostawił doręczyciel. Z druku nie wynika również, aby doręczyciel, po niepodjęciu przesyłki w terminie, pozostawił powtórne zawiadomienie adresatowi. Z potwierdzenia odbioru ani z koperty nie wynika również w jakiej dacie dokonano czynności "powtórnego awizowania", jako że data tej czynności wpisana przez doręczyciela jest również nieczytelna. Zatem w procesie doręczania decyzji z dnia 3 kwietnia 2009 r. skarżąca zauważyła szereg nieprawidłowości. Tymczasem zarówno doktryna prawa jak i orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje traktować doręczenie zastępcze w sposób rygorystyczny, uzależniając jego skuteczność od zaistnienia wszystkich przesłanek łącznie. Niewyjaśnienie wątpliwości opisanych powyżej stanowi dodatkowo naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. Stanowisko skarżącego podtrzymał pełnomocnik na rozprawie przeprowadzonej w dniu 30 marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Biorą powyższe regulacje pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Jak stanowi art. 129 § 2 K.p.a., od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Kluczową zatem kwestią przy zaskarżaniu orzeczeń organów administracji jest ich skuteczne doręczenie adresatowi. Sposób doręczania pism jednostkom organizacyjnym, a za taką jednostkę należało uznać występującą w niniejszej sprawie w charakterze skarżącej "A" Sp. z o.o. w S. w toku postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 44 i 45 K.p.a. Przepis art. 45 K.p.a. reguluje tzw. doręczenie właściwe, czyli doręczenie dokonane do rąk osób uprawnionych do odbioru pism w lokalu siedziby jednostki organizacyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób określony w art. 45 K.p.a. odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 44 K.p.a., który normuje z kolei domniemanie doręczenia takiego pisma. Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w placówce pocztowej, właściwej ze względu na miejsce zamieszkania adresata. Podkreślić należy, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Według § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o skuteczności domniemania doręczenia w sposób określony w art. 44 k.p.a. możemy mówić dopiero wtedy, gdy spełniony jest wymóg odpowiedniego zawiadomienia adresata pisma. W rozpoznawanym przypadku zawiadomienie powinno było zawierać informację o złożenia pisma (podany adres właściwej placówki pocztowej), możliwości jego odbioru oraz terminie, w którym odbiór jest możliwy (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001r., III RN 70/00, OSNP 2001, nr 19, poz. 574). Stanowisko SN, wydane na gruncie art. 44 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 czerwca 2005 r. pozostaje aktualne w obecnym stanie prawnym i odnosi się do obowiązku zawiadomienia o terminie 7 dni, w którym odbiór jest możliwy (art. 44 § 2 K.p.a.), ale także do obowiązku powtórnego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Artykuł 44 § 2 K.p.a. nakłada na osobę dokonującą zawiadomienia obowiązek umieszczenia stosownej informacji w określonych miejscach, wskazując przy tym zamknięty katalog takich miejsc oraz wiążącą ich kolejność. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że brak w aktach sprawy potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, a następnie w przypadku jego nieodebrania na dalszy okres 7 dni (łącznie 14 dni) nie pozwala uznać, że decyzja została doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Na takim stanowisku stoi również skład orzekający w niniejszej sprawie. Załączone do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji z dnia 3 kwietnia 2009 r. zawiera jedynie informację doręczającego, że adresata nie zastano oraz datę 10 kwietnia 2009 r. Na tej kopercie również zamieszczona jest dalsza informacja, że przesyłkę awizowano powtórnie dnia 18 kwietnia 2009 r., jednakże już bez podpisu doręczyciela. Na wymienionej korespondencji, tj. kopercie i potwierdzeniu odbioru nie zamieszczono natomiast żadnych innych obowiązkowych informacji, wymaganych przepisem art. 44 § 2 K.p.a. Nie wskazano np. gdzie pozostawiono zawiadomienie – w skrzynce oddawczej, czy w drzwiach lokalu siedziby. Z druku nie wynika również, że w jaki sposób doręczyciel stwierdził brak możliwości doręczenia skarżącej pisma w sposób właściwy. Podkreślić należy, że chociaż wyraz "awizo" oznacza zawiadomienie odbiorcy, to nie można z niego wywieść takiego sposobu zawiadomienia, który mieści się on w wymogach art. 44 K.p.a. Koniecznym jest zatem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja z dnia 3 kwietnia 2009 r. została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie, o którym mowa w art. 44 K.p.a. Rozważanie powyższe prowadzą do wniosku, że w sprawie nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji. To z kolei oznacza, że nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych przepisów art. 44 § 2 i § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić również należy, że gdy odwołanie składa podmiot, który twierdzi że jest stroną w sprawie pomimo iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie i przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować. Nie jest to bowiem sytuacja tożsama z przypadkiem wniesienia spóźnionego odwołania przez stronę, której decyzję doręczono. W sytuacji, gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji, to podmiot ten nie uchybia terminowi, gdyż termin liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. W takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Po jego upływie zaś tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuję, ponieważ skarżąca Spółka jest adresatem decyzji i jedyną strona postępowania. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. powinien rozpoznać złożone odwołanie. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.