II SA/Gd 811/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r. nr SKO Gd/1861/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Skarga B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO Gd/1861/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 23 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła do Wójta Gminy Sierakowice wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem, K. J. Wójt Gminy Sierakowice decyzją z dnia 7 lutego 2022 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie została spełniona przesłanka wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach z dnia 1 kwietnia 2017 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika bowiem, że znaczny stopień niepełnosprawności K. J., urodzonego w 1950 r., istnieje od 19 stycznia 2015 r., przy czym daty powstania niepełnosprawności nie ustalono. Wobec tego, zdaniem organu, nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej ustawą, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18 roku życia. Organ ustalił także, że B. W. od 2018 r. do 2022 r. nie była aktywna zawodowo, nie występuje więc bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który opieki wymaga, zgodnie z orzeczeniem, od stycznia 2015r. K. J. choruje onkologicznie, wymaga opieki i pomocy, której udziela mu córka B. W. wykonując codzienne czynności takie jak gotowanie, podawanie posiłków, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, pomoc w poruszaniu się, podawanie niezbędnych lekarstw, pomoc w ubieraniu oraz pomoc w porannej i wieczornej toalecie, a także organizowanie wolnego czasu. K. J. jest osobą w miarę samodzielną, większość dnia spędzą na oglądaniu telewizji lub modlitwie. W ocenie organu zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą daje jej realną możliwość podjęcia zatrudnienia. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując na naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy oraz przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z organem pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z Konstytucją. Kolegium zgodziło się natomiast z organem pierwszej instancji, że zakres opieki, którą sprawuje B. W. nad swym ojcem, nie uzasadnia uznania, iż opieka ta koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem przez nią zatrudnienia. Z przedstawionego przez wnioskodawczynię harmonogramu zajęć wynika, że ojciec wymaga jedynie pomocy przy niektórych czynnościach, a ona sama zajmuje się przede wszystkim gospodarstwem domowym, co w żadnym razie nie uzasadnia rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Nie został zatem zdaniem Kolegium spełniony podstawowy warunek, wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy, od którego ustawodawca uzależnia możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że skarżącej nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad ojcem K. J., jakkolwiek z innych powodów aniżeli przez nie wskazane. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia uznając, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, bowiem zakres opieki, którą sprawuje B.W. nad swym ojcem, nie uzasadnia uznania, iż opieka ta koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem przez nią zatrudnienia. Organ I instancji dodatkowo powołał się na niespełnienie kryterium wieku powstania niepełnosprawności, wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy, co słusznie zostało przez Kolegium zanegowane. W ocenie Sądu jednak, niezależnie od tego, czy skarżąca spełnia przesłanki pozytywne do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie to nie mogło jej zostać przyznane ze względu na zaistnienie w sprawie przesłanki negatywnej, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, K. J. jest żonaty, a jego żona M. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach z dnia 25 listopada 2017 r. o zaliczeniu M.J. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Również w wywiadzie środowiskowym sporządzonym w dniu 17 stycznia 2022 r. pracownik socjalny odnotował, że M. J. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Wskazać należy, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeden z nich polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, np. z uwagi na wiek lub stan zdrowia (zob. np. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 744/21, z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1755/20, z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15). Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyroki NSA: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1015/21, z 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 627/21, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2422/20, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, z 13 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 1285/21, z 28 marca 2022 r., sygn. I OSK 1244/21, z 17 marca 2022 r., sygn. I OSK 1212/21, z 16 marca 2022 r., sygn. I OSK 1232/21). Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). W uzasadnieniu powyższej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 K.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a ustawy powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podkreślił również, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. W niniejszej sprawie niewątpliwie K. J. pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonka M. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji zachodzi negatywna przesłanka przyznania skarżącej, będącej córką K. J., świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku bowiem sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w sprawie tej nie zostało spełnione. Reasumując, z uwagi na kategoryczne i jednoznaczne wskazanie w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, poza przedmiotem rozważań Sądu pozostały inne podstawy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, albowiem nie miały one wpływu na treść wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).