II SA/Gd 812/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) WSA Felicja Kajut Protokolant St. sekr. sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej I. K. kwotę 4179 (cztery tysiące sto siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia 29 kwietnia 2005 r., nr [...], na podstawie art. 129 ust 5 w związku z art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. K. orzekł o: 1. ustaleniu na jej rzecz odszkodowania w wysokości 60.500,00 zł. za przejęte z mocy prawa z dniem 22 lutego 2000 r. na własność Gminy na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza nr [...] z dnia 7 lutego 2000 r., działki oznaczone nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2.395m2, położone w obrębie T. (obecnie obręb R.) gmina W., dla których Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadził księgę wieczystą KW nr [...] (obecnie KW nr [...] ) oraz 2. zobowiązaniu Gminy do zapłaty określonego wyżej odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna zgodnie z art. 132 ust. 1a i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że opisaną wyżej decyzją z dnia 7 lutego 2000 r. Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 1,0395 ha położonej wówczas w obrębie T. stanowiącej własność I. K. W wyniku podziału powstały między innymi działki nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2.395m2 stanowiące drogi, które przeszły na własność Gminy z dniem 22 lutego 2000 r. tj. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. I. K. w pismach z dnia 5 lutego 2001 r., 7 maja 2001 r. i 11 lipca 2001 r. wystąpiła do Gminy o wypłatę odszkodowania za powyższe działki, proponując kwotę 48 zł za 1 m2. Gmina zaproponowała odszkodowanie w wysokości 3 zł za 1 m2. Wobec rozbieżności stanowisk I. K. złożyła wniosek do Starosty o ustalenie odszkodowania zgodnie z właściwością określoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, które zostały wydzielone pod drogi gminne i przeszły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a gminą. Gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy A. P. sporządziła operat szacunkowy, według którego wartość przedmiotowych działek zajętych pod drogę gminną wynosi 60.500,00 zł Organ wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2005 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, z udziałem przedstawicieli stron oraz rzeczoznawcy majątkowego. Pełnomocnik I. K. zakwestionował wartość działek, wykazaną w sporządzonym operacie szacunkowym, ze względu na przyjęte do obliczeń nieruchomości porównawcze oraz ich ceny transakcyjne. W jego ocenie przyjęte w operacie szacunkowym ceny nieruchomości porównawczych są stanowczo za niskie, a wykonanie operatu przez innego rzeczoznawcę spowoduje podwyższenie wartości przedmiotowych działek. Natomiast przedstawiciel Gminy stwierdziła, iż wartość działek określona w operacie szacunkowym jest stanowczo za wysoka jak na możliwości finansowe Gminy. Rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do wniesionych na rozprawie zarzutów wyjaśniła, iż do wyceny działek zostały przyjęte nieruchomości, których powierzchnia przekracza 2.000 m2, gdyż zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości zawartymi w art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami stan nieruchomości należy przyjąć z dnia wydania decyzji o podziale, a na dzień 7 lutego 2000 r. tj. wydania decyzji podziałowej przez Burmistrza działka nr [...] miała powierzchnię 1,0395 ha w związku z czym do porównań nie mogły być przyjęte nieruchomości o niewielkich powierzchniach. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Natomiast art. 7 cytowanej ustawy stanowi, iż w przypadku konieczności określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, którzy sporządzają na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkowa nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń : 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Ponadto, zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. W przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się w sposób następujący : 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Przepisy te stosuje się odpowiednio do ustalania odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego organ uznał, iż operat ten został sporządzony prawidłowo i może zostać uwzględniony w mniejszym postępowaniu. W operacie rzeczoznawca majątkowy dokonał dokładnej analizy rynku nieruchomości, zgodnie z którą stwierdził, iż na terenie Powiatu występuje niewielki obrót gruntami przeznaczonymi lub stanowiącymi drogi, a w okresie ostatnich dwóch lat na terenie obrębu R. i obrębów sąsiednich nie zanotowano tego typu transakcji. Z uwagi na brak dostatecznej ilości transakcji tego typu gruntami, analizie poddano nieruchomości przekraczające powierzchnię 2.000m2 i przeznaczone na cele inwestycyjne zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano również, iż zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności określenia wartości nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardów zawodowych z zachowaniem szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, kierując się jednocześnie zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zdaniem organu nie jest właściwym twierdzenie pełnomocnika I. K., iż wykonanie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego wykaże inną wartość przedmiotowych nieruchomości, która będzie w sposób znaczący odbiegać od wartości uzyskanej w operacie sporządzonym na zlecenie Starosty. W dniu 20 maja 2005 r. pełnomocnik I. K. wniósł odwołanie od tej decyzji, nazywając je "wnioskiem o uzupełnienie decyzji Starosty". W piśmie tym wskazano, że operat, na którym została oparta decyzja jest błędny, ponieważ działki inwestycyjne przyjęte w tym operacie, jako podstawa szacunku były działkami rolnymi, a nie budowlanymi. Działki będące własnością I. K. w dniu wydania decyzji o podziale miały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego charakter działek budowlanych. Takie założenie operatu, bedącego podstawą wydanego rozstrzygnięcia, było w ocenie odwołującej się błędne i miało istotny wpływ na zaniżenie wartości jej działek. Podkreślono, że zaskarżona decyzja narusza art. 130 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona odwołująca się wskazała, że w przedmiotowym postępowaniu zachodziła konieczność zmiany decyzji organu pierwszej instancji poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o załączony do pisma operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 7 lipca 2005 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji prawidłowo dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy – operat szacunkowy, zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ drugiej instancji wskazał także, że przy określaniu wartości takiej nieruchomości uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie te elementy były zawarte w operacie szacunkowy, na którym oparte było rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W postępowaniu przed organem I instancji rzeczoznawca majątkowy A. P. sporządziła na zlecenie Starosty operat szacunkowy, według którego wartość przedmiotowej nieruchomości określona została na kwotę 60.500,00 zł. W operacie, po dokonaniu analizy rynku nieruchomości na obszarze Powiatu ze szczególnym uwzględnieniem gminy i miejscowości nadmorskich, rzeczoznawca stwierdziła, że badany rynek jest dobrze rozwinięty i że występuje na nim duża ilość transakcji kupna działek budowlanych i gruntów rolnych. Ilość natomiast transakcji gruntami przeznaczonym lub stanowiącymi drogi jest znikoma. Z uwagi na brak dostatecznej ilości transakcji gruntami przeznaczonymi lub stanowiącymi drogi dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele inwestycyjne o powierzchni powyżej 2000 m2. Zaobserwowano przy tym, że nieruchomości o podobnych cechach, ale o większej powierzchni osiągają niższe ceny za m2 i trudniej znajdują nabywców. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ś. na zlecenie I. K., określający wartość nieruchomości gruntowej stanowiącej działki gruntu nr [...], [...], [...] i [...] na kwotę 87 920 zł. nie powoduje, że operat wcześniejszy traci moc, lub też jest wykonany błędnie. Nowela ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. w art. 1 pkt 105 nadała nowe brzmienie art.157. Zgodnie z treścią ust. 1 zmienionego przepisu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W ust. 2 natomiast, ustawodawca wprowadził zapis, stanowiący, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym mowa w ust. l. I. K. wniosła skargę na to rozstrzygnięcie, w którym wskazała, że nowy operat szacunkowy w istocie nie stanowi podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia poprzedniego operatu, jednakże organ odwoławczy powinien dążyć do weryfikowania ewentualnego błędu poprzez odniesienie się do opinii rzeczoznawcy majątkowego załączonej przez skarżącą do odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Aart. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W niniejszej sprawie organ oparł swoją ocenę jedynie na wycenie sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę, nie ustosunkowując się, ani nie wyjaśniając związanych z tą wyceną wątpliwości. Mimo wielu wątpliwości wysuwanych przez stronę co do rzetelności przeprowadzonej wyceny, jak również wskazywania przez skarżącą przykładów odmiennych (niższych) wycen w stosunku do tej nieruchomości, organ nie starał się nawet ustosunkować do tych twierdzeń. Wskazać w tym miejscu należy, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 8.11.2001 r., sygn akt I SA 833/00, Lex nr 81735). W tej sytuacji organ zobowiązany był co najmniej do ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w wycenie przedłożonej przez skarżącą. Nie mógł a priori uznać wskazywanej przez siebie opinii za jedyną właściwą bez wyjaśnienia stronie przyczyn podjęcia takiej decyzji i wskazania, dlaczego nie dał wiary opinii złozonej przez I. K. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). Organ administracji odmówił wiarygodności oświadczeniom i opinii rzeczoznawcy majątkowego składanym przez skarżącą, jednakże nie wskazał przyczyn tej odmowy. Organ nie przeprowadził wnikliwego i starannego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz nie dążył do pełnego wyjaśnienia rozbieżności w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż organy obydwu instancji oparły się w głównej mierze na opinii rzeczoznawcy sporządzonej na zlecenie tych orgaów, nie ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej o nierzetelności tej opinii. Naruszone zatem zostały przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zarówno swobodnej oceny dowodów przez organ, jak również dotyczące warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna (uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji). W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności w zakresie zbadania, czy i w jakim zakresie opinia rzeczoznawcy majątkowego złożona przez skarżącą różni się od opinii sporządzonej na zlecenie organu. Organy administracji powinny następnie dokładnie i szczegółowo wyjaśnić dlaczego jedną z nich uznały za wiarygodną, a drugiej tej wiarygodności odmówiły. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając jednocześnie o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.