II SA/Gd 812/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji fermy lisów 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 17 stycznia 2011 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej C. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca C. B. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 sierpnia 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 17 stycznia 2011 r. o nakazaniu skarżącej oraz J. B. likwidacji fermy lisów znajdującej się na działce nr [...] w K. w gminie K. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia 22 grudnia 2005 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.in. dla wsi K., Działka nr [...] pozostała terenem o charakterze rolniczym. Inne znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie działki zostały przeznaczone tylko na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz zabudowę usługową W § 11 planu postanowiono, że nie ustala się sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów przeznaczonych na inwestycje na obszarze opracowania planu. Plan wszedł w życie 27 maja 2006 r. (Dz. U. Woj. [...]). W dniu 26 kwietnia 2007 r. Rada Gminy uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K., który wszedł w życie w dniu 28 lipca 2007 r. (Dz. U. Woj. [...]). W rozdziale 8 tego regulaminu, zatytułowanym "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym, także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach", postanowiono, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej wprowadza się całkowity zakaz chowu i trzymania zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem ptactwa i królików (§ 33) oraz, że na terenie Gminy K. hodowla zwierząt futerkowych dopuszczona jest w odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej (§ 36). Ponadto w rozdziale 10, zatytułowanym "Przepisy przejściowe", zawarto przepis, według którego właściciele hodowli zwierząt futerkowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały są zobowiązani do dostosowania się do zakazu określonego w § 36 w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. (§ 39). Decyzją z 24 maja 2010 r. Wójt Gminy, powołując się na art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 36 i § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. z dnia 26 kwietnia 2007 r., nakazał J. i C. B. likwidację znajdującej się na działce nr [...] w K. fermy lisów, znajdującej się w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, w terminie do 30 czerwca 2010r. Uzasadniając decyzję wskazano, że w planie miejscowym z 22 grudnia 2005 r. tereny znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [...], przeznaczone zostały na zabudowę mieszkaniową. Ponadto odwołano się do § 36 i § 39 Regulaminu z dnia 26 kwietnia 2007 r. oraz wskazano, że ferma lisów skarżącej znajduje się w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, gdyż najbliższe budynki mieszkalne znajdują się w odległości około 200m od fermy na działce [...]. Wyjaśniono również, że wprowadzenie do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. przepisów ograniczających prowadzenie hodowli zwierząt futerkowych i nakaz likwidacji ferm nie spełniających tych ograniczeń było spowodowane niezadowoleniem mieszkańców wsi K. w związku z uciążliwością dla otoczenia tego rodzaju działalności oraz potrzebami rozwoju gminy. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z 24 maja 2010 r. skarżąca C. B. zarzuciła naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, poprzez oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na przepisie § 36 uchwały Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2007r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy upoważnia Radę Gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej lub w poszczególnych nieruchomościach. Podniesiono, że regulamin w zakresie § 36 jest wydany poza zakresem upoważnienia wynikającego z powołanego wyżej przepisu ustawy. Nie daje więc on możliwości do ustalenia zakazu poprzez podanie odległości (km) od zwartej zabudowy mieszkaniowej, z jednoczesnym niesprecyzowaniem tego pojęcia w regulaminie, jak i w decyzji. SKO rozpoznając odwołanie skarżącego, decyzją z 28 października 2010 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z 24 maja 2010 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że organ odwoławczy uznał, iż podstawą do nakazania skarżącemu likwidacji fermy lisów może być art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto wynika z tego uzasadnienia, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było uznanie, iż wyjaśnienia wymaga czy nieruchomość skarżącej została wyłączona z produkcji rolniczej. Wskazano, że z zapisów planu wynika, że działka nr [...] oznaczona jest symbolem R - tereny rolnicze. W ewidencji gruntów działka ta jest oznaczona jako grunty orne. Organ I instancji nie odniósł się do tych zapisów planu. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien bezspornie ustalić jaki jest charakter przedmiotowych gruntów. Podkreślono bowiem, że uchwała Rady Gminy dotyczy wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Wyjaśnienia wymagały także, według SKO, okoliczności związane z obszarem zwartej zabudowy. W szczególności co rozumie się pod tym pojęciem i w jaki sposób ustalono ten obszar. Ponadto według SKO należało dokładnie wskazać jaka występuje obecnie zabudowa na terenie, którego dotyczy sprawa, w szczególności należało precyzyjnie wskazać posadowione obiekty budowlane z podaniem ich rodzaju i wzajemnych odległości pomiędzy nimi oraz od działki odwołującej. Wskazano również, że wyznaczenie terminu likwidacji fermy lisów zawarte w decyzji nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego, a więc brak jest podstaw, aby rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy decyzją z 17 stycznia 2011 r., powołując się na art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 36 i § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., nakazał J. i C. B. likwidację fermy lisów znajdującej się na działce nr [...] w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej w miejscowości K. na terenie gminy K. Uzasadniając decyzję Wójt wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 grudnia 2005r. tereny znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] przeznaczone są na budownictwo mieszkaniowe oraz zabudowę usługową. Działka nr [...] uzyskała zgodę decyzją z 21 grudnia 2005 r. Wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] stała się działką budowlaną i straciła swój rolniczy charakter. J. i C. B. złożyli wniosek o "przeklasyfikowanie działki rolnej na działki budowlane" - decyzją Wójta Gminy wniosek nie został w całości uwzględniony w planie z powodu istnienia strefy bezpieczeństwa od rurociągu. Dalej powołano się na § 36 i § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. wskazując, że ferma lisów jest położona w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy. Wyjaśniono, że zgodnie z § 2 pkt 14 powołanego Regulaminu zwarta zabudowa mieszkaniowa to kompleks, co najmniej pięciu budynków przeznaczonych do zamieszkania przez ludzi oraz że w promieniu 2 km od fermy lisów skarżącego znajduje się 76 budynków mieszkalnych, najbliższy w bezpośrednim sąsiedztwie, zaś najbardziej oddalony w odległości 300m od działki nr [...]. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy z 17 stycznia 2011 r. C. B. zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dowolne i sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, że działka na której prowadzona jest ferma lisów straciła przymiot gruntów rolnych, gdy w rzeczywistości nadal jest ujęta w ewidencji gruntów jako "użytki rolne". Tym samym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r. rygory z § 36 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. nie mogą jej dotyczyć. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji (oraz w załączonym do niej szkicu sytuacyjnym) gdzie znajduje się i z jakich budynków składa się tzw. kompleks co najmniej 5 budynków przeznaczonych do zamieszkania przez ludzi. Decyzją z 4 sierpnia 2011 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 17 stycznia 2011 r. Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że organ odwoławczy uznał, iż skoro podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji był § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., to nie ma znaczenia czy działka nr [...] została wyłączona z produkcji rolniczej. Według SKO zastosowanie § 36 powołanego Regulaminu nie jest obwarowane żadnymi innymi warunkami niż tym, że hodowla zwierząt futerkowych może być prowadzona w odległości większej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie czy ferma lisów prowadzona przez skarżącego spełnia ten warunek, to uznano, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż znajduje się ona w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości są obowiązani zapewnić utrzymanie czystości i porządku przez realizację obowiązków określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W przypadku stwierdzenia niewykonania tych obowiązków wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje, na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, decyzję nakazującą wykonanie obowiązków, przy czym decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Takim obowiązkiem, wynikającym z regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, był obowiązek prowadzenia hodowli zwierząt futerkowych na terenie Gminy K. w odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, określony w § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. Wskazano, że § 33 Regulaminu miałby zastosowanie wówczas gdyby bezspornie ustalono, że działka nr [...] została wyłączona z produkcji rolnej. Wyżej wskazane postanowienie § 33 stanowi, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej wprowadza się całkowity zakaz chowu i trzymania zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem ptactwa i królików. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła z przyczyn wyżej podanych, konieczność dokonania takiego ustalenia wobec brzmienia postanowienia § 36 zawierającego bezwzględny zakaz hodowli zwierzą futerkowych w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca C. B. zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisów art. 75 §1 kpa, art. 77 § 2 kpa oraz art. 138 § 2 kpa polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nie zebraniu w całości materiału dowodowego, a w szczególności oparcie się na odręcznych notatkach, na wyrysie z mapy ewidencyjnej- co nie może być dowodem- z jednoczesnym praktycznym odstąpieniem przez organ II instancji od własnych poglądów i wytycznych zawartych w decyzji z dnia 28 października 2010r. W decyzji tej nakazano organowi I instancji w części dotyczącej pojęcia "zwartej zabudowy mieszkaniowej" precyzyjne wskazanie posadowionych obiektów, z podaniem ich rodzaju, parametrów oraz odległości nawzajem od siebie, a także od działki skarżącej. Wskazania te nie zostały wykonane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 12 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie pomimo podniesionego zarzutu, gdzie się znajduje i z jakich budynków składa się tzw. kompleks co najmniej 5 budynków przeznaczonych do zamieszkania przez ludzi, czyli z godnie z § 2 pkt 14 Regulaminu zwarta zabudowa mieszkaniowa, od której należy obliczać odległość 2 km z § 36 regulaminu. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Podstawą prawną, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO, decyzji Wójta Gminy z 17 stycznia 2011 r. jest art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 236 z 2005 r., poz. 2008 ze zm.) w zw. z § 36 i § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. z 26 kwietnia 2007 r. (Dz. U. Woj. [...]). Na podstawie art. 5 ust. 7 w zw. art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję o nakazaniu wykonania obowiązków określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. określono obowiązek właścicieli hodowli zwierząt futerkowych dostosowania się w terminie do 31 grudnia 2009 r. do zakazu sformułowanego w § 36 powołanego Regulaminu. W powołanym § 36 nie sformułowano wprost żadnego zakazu. Jest to przepis, w którym zezwala się na prowadzenie na terenie Gminy K. hodowli zwierząt futerkowych w odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Zakaz chowu i utrzymywania zwierząt zawiera natomiast § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. Z tego przepisu wynika, że w Gminie K., na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zakazuje się chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem ptactwa i królików. Ani w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nie wyjaśniono co należy rozumieć przez zwroty "zwierzęta gospodarskie" oraz "zwierzęta futerkowe". O zwierzętach gospodarskich obecnie mowa jest w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 133, poz. 921 ze zm.), zaś w chwili podjęcia uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. mowa była w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 207 z 2002 r., poz. 1762 ze zm.). W obu powołanych ustawach do zwierząt gospodarskich zaliczono m.in. zwierzęta futerkowe, zaś do zwierząt futerkowych zaliczono lisy pospolite i polarne oraz króliki, gdy zwierzęta te są hodowane w celu produkcji surowca dla przemysłu futrzarskiego, mięsnego i włókienniczego (art. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. oraz art. 2 pkt 15 i 16 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r.). Nie ulega więc wątpliwości, że w § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. zakazano hodowli i utrzymywania zwierząt futerkowych, z wyjątkiem królików, w tej Gminie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W związku z tym § 36 powołanego Regulaminu należy odczytywać w ten sposób, że dotyczy on terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Wynika bowiem z niego, że wprawdzie pod pewnymi warunkami, ale jest dozwolona w Gminie K. hodowla zwierząt futerkowych. Gdyby ten przepis miał dotyczyć jedynie terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, to wobec zakazu hodowli zwierząt futerkowych z wyjątkiem królików na takich terenach, wynikającego z § 33 Regulaminu, dotyczyłyby on tylko królików. To zaś jest nieracjonalne, w szczególności, że oznaczałoby to, iż hodowla królików na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogłaby być prowadzona w odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, gdy tymczasem z § 35 pkt 2 Regulaminu wynika, że hodowla królików może być prowadzona w sąsiedztwie zamieszkanych nieruchomości. Zatem, mimo że § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. zamieszczony jest w rozdziale zatytułowanym "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym, także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach", jest oczywiste, że dotyczy on terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Ponadto przepis ten, mimo że wprost zezwala na prowadzenie hodowli zwierząt futerkowych, to zawiera też zakaz prowadzenia takiej działalności. Zezwolenie na prowadzenie hodowli zwierząt futerkowych jest bowiem obwarowane warunkiem zachowania odległości nie mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej, z czego wynika, że zakazane jest prowadzenie takiej hodowli w odległości mniejszej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Jako źródło zakazu ten przepis odczytał też normodawca, czyli Rada Gminy, gdyż w § 39 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. zobowiązano właścicieli hodowli zwierząt futerkowych do dostosowania się do zakazu określonego w § 36 tego Regulaminu. Z powołanych wyżej przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. wynika więc, że Rada Gminy K. w Regulaminie tym wprowadziła zakaz utrzymywania niektórych zwierząt gospodarskich, konkretnie zwierząt futerkowych, na terenach nie wyłączonych z produkcji rolniczej. Upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy znajduje się w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy, w regulaminie tym rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Wynika to przede wszystkim z reguł gramatycznych wykładni prawa, w szczególności z tego, że o możliwości zakazania utrzymywania zwierząt gospodarskich w powołanym przepisie mówi się po zwrocie "w tym także", który odnosi się do możliwości określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zatem rada gminy jest uprawniona do ustalenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich jedynie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Należy zauważyć też, że za literalną, a przeciwko rozszerzającej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dopuszczającej ustanowienie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich także na terenach niewyłączonych z produkcji rolniczej, przemawia też to, że taki zakaz ograniczałby prawo własności nieruchomości. Zakaz hodowli zwierząt ogranicza prawo własności, w szczególności własności nieruchomości. Hodowla zwierząt z reguły jest prowadzona z wykorzystaniem nieruchomości, zatem ograniczenie hodowli zwierząt poprzez zakaz jej prowadzenia na określonych nieruchomościach, wiąże się bezpośrednio z ograniczeniem wykonywania prawa własności. Prawo własności jest zaś prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji). Jego ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nie jest więc dopuszczalne wyprowadzenie w drodze wykładni upoważnienia dla organów gminy do ograniczania prawa własności z przepisu ustawy, który wprost takiej możliwości nie przewiduje. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyjaśniono co należy rozumieć, gdy mowa w niej o terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej uregulowane jest w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 powołanej ustawy). Wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej nie jest przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze w planie miejscowym. Dopiero rozpoczęcie zgodnego z planem i innego niż rolnicze użytkowania gruntów jest wyłączeniem gruntu z produkcji rolniczej. Także decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest aktem administracyjnym rozstrzygającym o tym czy nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja taka, jak wynika z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy, nie jest bowiem wymagana w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej wszystkich rodzajów gruntów. Ponadto w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi się, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z przepisu tego wynikają zatem dwa wnioski. Po pierwsze kolejność postępowania sprowadzająca się do tego, że najpierw w planie miejscowym grunt powinien być przeznaczony na cele nierolnicze (art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a potem dopiero wyłączony z produkcji rolniczej. W rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły, w oparciu o postanowienia planu czy działka nr [...] została przeznaczona w planie miejscowym na cele nierolnicze. Po drugie, że wyłączenie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze z produkcji jest niezależne od decyzji o zezwoleniu na takie wyłączenie, gdyż wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na takie wyłączenie powoduje wydanie tego rodzaju decyzji z urzędu oraz wymierzenie sankcji administracyjnej w postaci zwiększenia jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji o 10%. Zatem wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej to faktyczne działanie posiadacza gruntu polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze. Tak też należy rozumieć użyte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowanie "na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Inaczej mówiąc, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy terenów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Należy więc przyjąć, że art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowi podstawy do wprowadzenia w uchwalanym przez radę gminy regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej oraz że tereny wyłączone z produkcji rolniczej w rozumieniu tego przepisu to tereny, na których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zakaz wynikający z § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. w zakresie, w jakim dotyczy terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej, został ustanowiony z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Tym samym jest on w tym zakresie sprzeczny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z tego przepisu wynika obowiązek sądu odmówienia zastosowania przepisu powszechnie obowiązującego, w tym powszechnie obowiązującego na terenie działania rady gminy, a więc prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), który jest sprzeczny z Konstytucją lub ustawą. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Sąd jest zatem zobowiązany odmówić stosowania § 36 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. w zakresie, w jakim dotyczy terenów, które nie zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Tym samym Sąd też jest zobowiązany odmówić, wynikającego z § 39 tego regulaminu, nakazu dostosowania się przez właścicieli hodowli zwierząt futerkowych na obszarach przeznaczonych w planie na cele nierolnicze, którzy nadal prowadzą działalność związaną z hodowlą zwierząt futerkowych i nie rozpoczęli innego niż rolnicze wykorzystanie gruntu, do zakazu wynikającego z § 33 powołanego Regulaminu. Organ winien zatem w sposób jednoznaczny ustalić na podstawie postanowień planu miejscowego, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka nr [...] w obowiązującym planie miejscowym i czy została ona przeznaczona na cele nierolnicze a następnie winien ustalić czy została wyłączona z produkcji rolniczej poprzez rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że wobec przyjętego sposobu rozstrzygnięcia sprawy nie mają one istotnego znaczenia, albowiem w tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia ustalenie czy nieruchomość skarżącej, na której znajduje się ferma lisów, znajduje się w odległości większej niż 2 km od zwartej zabudowy mieszkaniowej. Mimo tego należy stwierdzić, że zdefiniowanie określenia "zwarta zabudowa mieszkaniowa" w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nie narusza prawa, gdyż określenie to nie zostało zdefiniowane w żadnej ustawie. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organ administracji pierwszej instancji, który będzie obowiązany uwzględnić, że § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nie ma zastosowania do terenów, które nie są wyłączone z produkcji rolniczej. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ponadto w związku z uwzględnieniem skargi i wnioskiem skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 757zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą równowartość uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 200zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z uiszczoną opłatą skarbową w kwocie 247zł.