II SA/Gd 813/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przegrodzenie rybackimi narzędziami połowowymi więcej niż połowy szerokości łożyska wody płynącej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 5 września 2014 roku, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 15 października 2014 r., wydaną w przedmiocie zezwolenia na przegrodzenie rybackimi narzędziami połowowymi więcej niż połowy łożyska wody płynącej jeziora Ł. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A wnioskiem z dnia 4 lipca 2014 r. wystąpił do Starosty S. o zezwolenie na przegrodzenie rybackimi narzędziami połowowymi więcej niż połowy szerokości łożyska wody płynącej jeziora Ł. w latach 2014-2016 w okolicy półwyspu G. i miejscowości R. z zachowaniem 150-metrowego przejścia migracyjnego w okresie od 1 sierpnia do 14 grudnia. Starosta S. decyzją z dnia 5 września 2014 r., na podstawie art. 17a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r., nr 21, poz. 91 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie połowu ryb oraz warunków chowu, hodowli i połowu innych organizmów żyjących w wodzie (Dz. U. nr 138, poz. 1559 ze zm.) udzielił zezwolenia na przegrodzenie rybackimi narzędziami połowowymi więcej niż połowy szerokości łożyska wody płynącej jeziora Ł. w okolicy półwyspu G. i miejscowości R. w roku 2014 od 15 września do 15 listopada, a w latach 2015-2016 od 1 września do 15 listopada. W decyzji tej organ określił szczegółowo miejsce i sposób wystawiania narzędzi połowowych oraz ich rodzaj. W dodatkowych postanowieniach stwierdzono, że w przypadku, gdy w końcowym okresie odłowów w sezonie jesienno-zimowym pozyskanie przewidzianej planem ilości ziaren ikry okaże się zagrożone, możliwe będzie - po uzgodnieniu z Zarządem Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. inne przegrodzenie jeziora, w stopniu zapewniającym wykonanie planu, dopuszczając uzgodnienie przesalane w drodze e-mail lub faxem, potwierdzone następnie w formie pisemnej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przegrodzenie rybackimi narzędziami połowowy wynika z potrzeby wykonywania ukierunkowanych odłowów, aby zmniejszyć negatywne skutki eutrofizacji jeziora Ł.. Organ opisał warunki dotyczące narzędzi połowowych. Nadto wskazał, że zgodnie z postanowieniami porozumienia z dnia 17 marca 2004 r. w miejscu rozstawienia przestawy żakowej wyznaczone zostanie stałe przejście migracyjne dla ryb, wolne od narzędzi, o szerokości 150 m. Organ wyjaśnił, że odłów tarlaków może w razie konieczności wiązać się z potrzebą całkowitego przegrodzenia jeziora dopuszczono możliwość wykonania przegrodzenie po uprzednim porozumieniu z Zarządem Okręgu Polskiego Związku w S.. Biorąc pod uwagę argumenty Towarzystwa Przyjaciół Rzeki Ł., organ zezwolił skarżącemu na przegrodzenie jeziora Ł. w bieżącym roku od 15 września do 15 listopada, a w latach 2015-2016 od 1 września do 15 listopada. Termin w roku 2014 został zdeterminowany koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu w zakresie ustalonych terminów przegrodzenia jeziora, skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z wnioskiem z dnia 4 lipca 2014 r. W odwołaniu argumentował konieczność przedłużenia czasu przegradzania, odwołując się swoich zadań statutowych. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w punkcie III i orzekło o zezwoleniu na przegrodzenie rybackimi narzędziami połowowymi więcej niż połowy szerokości łożyska wody płynącej jeziora Ł. w okolicy półwyspu G. i miejscowości R. w roku 2014 od 16 października do 14 grudnia, a w latach 2015-2016 od 25 sierpnia do 20 listopada. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została zaskarżona jedynie w części dotyczącej terminów przegrodzeń, stąd też odstąpiono od badania jej prawidłowości w pozostałym zakresie. Organ wskazał, że przepis art. 17a ustawy o rybactwie śródlądowym nie wskazuje kryteriów, jakimi należy się kierować przy wydawaniu zezwolenia na przegradzanie. W ust. 3 wskazano jedynie co powinno zawierać zezwolenie. Mając na uwadze charakter decyzji, związany z ingerencją środowisko, przy wydawaniu decyzji, należy brać pod uwagę art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2013 r. Prawo ochrony środowiska, który uzależnia korzystanie z zasobów środowiska od uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju, który definiuje art.3 pkt 3 tej ustawy. Organ stwierdził, że każda ze stron postepowania odwoływała się do protokołu z dnia 17 marca 2004 r., jednakże nie zawiera on żadnych ustaleń dotyczących terminów podejmowania działań na jeziorze Ł.. Mowa w nim jedynie o zapewnieniu na jeziorze przez cały rok stałego przejścia o szerokości 150 m. W okresach określonych w zaskarżonej decyzji takie przejście będzie istniało, a więc jest ona zgodna z protokołem. Organ wskazał na wykonywane przez skarżącego zadania ochronne, a wynikające z zarządzenia z dnia 18 czerwca 2013 r. Jednym z nich jest regulacja składu gatunkowego ichtiofauny przez odłowy, a więc jest to istotne z punktu widzenia ochrony przyrody w Parku. Niezalenie od tego Kolegium uznało za zasadne również argumenty Towarzystwa Przyjaciół Rzeki Ł. odnoszące się do negatywnego wpływu przegród na migrację ichtiofauny. organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom Towarzystwa, istotne są jednakże względy natury technicznej polegające na trudnościach w rozstawieniu przegrody. Dlatego też organ zmienił zaskarżony punkt III decyzji Starosty S.. w roku 2014 ustalił organ jako początkowy dzień 16 października - dzień po wydaniu decyzji przez Kolegium, jako że nie mógł orzec wstecz. z uwagi na przesunięcie terminu początkowego przesunięto również termin końcowy na dzień 14 grudnia aby możliwe było zrealizowanie zadań Parku. Z kolei na lata 2014 i 2016 organ ustalił terminy mając na uwadze wskazywane przez skarżącego trudności związane z rozstawieniem narzędzi i przedłużyło termin o jeden tydzień w sierpniu, a datę końcową o pięć dni, tak by po uzyskaniu informacji o zagrożeniu wykonania planu, co jak wskazano w odwołaniu może nastąpić około 10- 15 listopada, możliwe było zwrócenie się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Wędkarskiego w S. o przegrodzenie jeziora w stopniu zapewniającym realizację zadań. Skargę na powyższą decyzję wniósł A, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, tj.: art. 7 Kpa polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i zaniechaniu wnikliwego wyjaśnienia okoliczności sprawy zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i wcześniej Starostę S., art. 11 Kpa przez niewyjaśnienie przesłanek i motywów rozstrzygnięcia, przyczyn nieuwzględnienia wszystkich dowodów i podnoszonych przez skarżącego okoliczności, a także art. 80 Kpa przez brak rozważenia całokształtu zebranego w sprawie materiału, prowadzące do wadliwych wniosków w zakresie długości terminów przegrodzeń jeziora z pominięciem okoliczności podniesionych przez skarżącego, opartych na wieloletnim d oświadczeniu w zakresie realizacji zadań ochronnych objętych zaskarżonymi decyzjami. Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - zarządzenia nr 31 Ministra Ochrony Środowiska Narodowego polegającego na wadliwej interpretacji przepisów prowadzące do ustalenia zbyt krótkich terminów wykonywania zabiegów ochronnych, stanowiących zagrożenie dla realizacji powierzonych zadań statutowych skarżącego, a tym samym naruszające interes prawny skarżącego. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że ustalone w decyzji terminy nie umożliwiają rozstawienia narzędzi rybackich od początku sierpnia i prowadzenia połowów do końca listopada, co było podnoszone w odwołaniu. Kolegium przychyliło się do stanowiska Towarzystwa Przyjaciół Rzeki Ł., natomiast argumentacja skarżącego, za wyjątkiem technicznego aspektu rozstawienia narzędzi połowowych, nie została poddana dostatecznej ocenie. Skarżących stwierdził, że jednym z głównych działań ochronnych jest prowadzenie odłowów regulujących skład ichtiofauny. Działania ochronne skarżący prowadzi od 1997 r., kiedy to przejął w trwały zarząd wody jeziora Ł.. Przy uwzględnieniu wymiarów ochronnych, okresów ochronnych, limitów ilościowych oraz zakazów stosowania wybranych rodzajów narzędzi połowowych nie występuje zagrożenia dla populacji ryb. Skarżący wskazał na porozumienie z dnia 17 marca 2004 r., którego ustalenia stanowiły podstawę wydawania w poprzednich latach rocznych zezwoleń. Po wystąpieniu o pozwolenie na takich samych zasadach na okres 3 lat zapadła decyzja niekorzystana dla skarżącego, gdyż ograniczono możliwość wykonywania działań ochronnych w ichtiofaunie. Żaden z orzekających w sprawie organów nie uzasadnił swojego stanowiska w związku z uwzględnieniem sprzeciwu uczestników postępowania. Zachodzą obawy, że nie będzie możliwe pozyskanie niezbędnych ilości materiału rozrodczego, w związku z czym zagrożone jest osiągnięcie celów ochrony. Tym bardziej, że negatywne skutki decyzji widoczne są w roku 2014, jako że uzyskano jedynie 68 % zaplanowanej ilości materiału rozrodczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji w sposób precyzyjny określił, jakim przesłankami kierował się uwzględniając w części zadanie odwołania. W ocenie organu odwoławczego sporny charakter sprawy uzasadniał potrzebę znalezienia kompromisu pomiędzy stanowiskami stron, gdyż w znacznej części były one zasadne. Orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącego wiązałoby się z całkowitym odmówieniem zasadności argumentacji uczestników postępowania, co w ocenie organu nie mogło mieć miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż rozpatrujące sprawę organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Postępowanie w sprawie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r., nr 21, poz. 91 ze zm.) jest postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ odwoławczy błędnie uznał, że skarżący złożył odwołanie jedynie od części decyzji ranu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dopuszczalne jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji jedynie w części, pod warunkiem jednak, że pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Organ odwoławczy działa bowiem na zasadzie skargowości, z odwołania zaś musi wynikać niezadowolenie strony z podjętego prze organ I Instancji rozstrzygnięcia. Zatem w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części – mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego, samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W odwołaniu złożonym w niniejszej sprawie skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu w zakresie ustalonych terminów przegrodzenia jeziora, wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z wnioskiem z dnia 4 lipca 2014 r. Rozstrzygnięcie dotyczące terminów przegrodzenia jeziora nie stanowiło samodzielnego i niezależnego od pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji, mimo że zostało zawarte w odrębnym III punkcie tej decyzji. Sam sposób zredagowania decyzji nie może mieć bowiem decydującego znaczenia. Istotne zaś jest, że terminy przegradzania stanowiły integralną część rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na przegrodzenie rybackimi narzędziami połowowymi więcej niż połowy łożyska wody płynącej jeziora Ł. Wniesienie przez skarżącego odwołania, zawierającego wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminów, nie uruchomiło więc postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości tej części decyzji, lecz nałożyło na Kolegium obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę jedynie w zakresie terminów i pomijając rozpatrzenie sprawy w pozostałym zakresie organ odwoławczy naruszył art. 15 Kpa. Istota postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu własnego postępowania podejmuje rozstrzygnięcie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swojej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Nadto organ odwoławczy powinien rozważyć zarzuty odwołania. Przypomnieć również należy, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Przepis art. 80 Kpa wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych (por. Kpa z komentarzem. B.Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996. s.378). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Nadto stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. W niniejszej sprawie organy nie rozważyły i nie rozstrzygnęły przedstawionych przez skarżącego zarówno we wniosku, jak i odwołaniu argumentów dotyczących zakresu udzielonego zezwolenia. Skarżący szczegółowo uzasadniał potrzebę zezwolenia na przegradzanie jeziora Ł. w przedziałach czasowych wskazanych wniosku. Organ I instancji w ogóle nie uzasadnił sposobu ustalenia wskazanych w decyzji terminów przegrodzenia jeziora poza początkowym terminem w 2014 roku. Z kolei organ odwoławczy nie uzasadnił rzeczowo dokonanej zmiany terminów przegradzania. W odpowiedzi na skargę stwierdził zaś, że sporny charakter sprawy uzasadniał potrzebę znalezienia kompromisu pomiędzy stanowiskami stron, gdyż w znacznej części były one zasadne. Orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącego wiązałoby się z całkowitym odmówieniem zasadności argumentacji uczestników postępowania, co w ocenie organu nie mogło mieć miejsca. Stwierdzić zatem należy, że żaden z organów nie przedstawił uzasadnienia opartego na analizie prawnych argumentów dotyczących istoty sprawy. Z powodu braku uzasadnienia zupełnie niezrozumiałe jest również orzeczenie zawarte w dodatkowych postanowieniach stwierdzono, że w przypadku, gdy w końcowym okresie odłowów w sezonie jesienno-zimowym pozyskanie przewidzianej planem ilości ziaren ikry okaże się zagrożone, możliwe będzie - po uzgodnieniu z Zarządem Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w S. inne przegrodzenie jeziora, w stopniu zapewniającym wykonanie planu, dopuszczając uzgodnienie przesalane w drodze e-mail lub faxem, potwierdzone następnie w formie pisemnej. Takie orzeczenie nie przystaje bowiem do stanowiącego postawę rozstrzygnięć organów obu instancji przepisu art. 17a ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym stanowiącego, że przegradzanie sieciowymi rybackimi narzędziami połowowymi więcej niż połowy szerokości łożyska wody płynącej jest możliwe wyłącznie na wodach niezaliczonych do wód śródlądowych żeglownych i wymaga zezwolenia starosty. Zezwolenie to stosownie do ust. 3 powinno określać uprawnionego do rybactwa, miejsce wystawiania narzędzi, ich rodzaj i ilość, sposób oznakowania oraz okres połowu. W ocenie Sądu zarówno przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i przy wydawaniu decyzji ja poprzedzającej, organy uchybiły obowiązkom, wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 Kpa. Poczynionym ustaleniom i wyciągniętym z nich wnioskom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.