II SA/Gd 813/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XLVIII/634/2017 z dnia 25 października 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (dalej: "Uchwała XLVIII/634/2017") zaskarżając ją w części dotyczącej § 18 ust. 1 i zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie zaskarżonej uchwały, że obowiązkowej deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości zabudowane na terenie gminy. Stawiając ten zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisu § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz obciążenie Rady Miasta kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w dniu 25 października 2017 r. Rada Miasta podjęła Uchwałę XLVIII/634/2017, której materialnoprawną podstawę stanowiły m.in. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. W § 18 tej uchwały postanowiono, że obowiązkowej deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości zabudowane na terenie gminy. Zdaniem Prokuratora, zapis ten narusza przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem tej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie - tak jak uczyniono w skarżonym przepisie uchwały - do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie gminy. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Prokurator podniósł, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 157/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA Bd 118/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 860/17). Z tych względów Prokurator uznał, że przepis § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Końcowo wskazano, że do wydawania uchwał przez organy władzy publicznej, w tym samorządowej, na podstawie i w granicach prawa, obliguje także zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP. Rada Miasta, reprezentowana przez Burmistrza, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazano, że ukształtowanie zapisu § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest dopuszczalne, ma umocowanie w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. i znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na potwierdzenie tego stanowiska odwołano się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/15, w którym stwierdzono, że wykładnia logiczna art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie wyklucza z góry możliwości wskazania całego obszaru gminy jako objętego deratyzacją. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że zarówno z regulacji konstytucyjnych, jak i z tych, które wynikają z u.s.g. i z u.c.p.g., nie da się wyprowadzić obowiązku wskazania obszaru deratyzacji, rozumianego jako ściśle określony fragment terytorium gminy. Ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań, jest wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane, gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. O ile więc wspomniane organy będą dysponowały wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjną objąć całą gminę. Inna byłaby natomiast sytuacja, gdyby gmina w ogóle nie określiła obszaru deratyzacji, zrobiła to w sposób nieprecyzyjny, bądź też nie wskazała terminów jej przeprowadzenia. Kazuistyczne określenie obszarów deratyzacji jest uzasadnione wówczas, gdy występowanie szczurów (lub innych gryzoni) nie dotyczy całego obszaru gminy. Końcowo organ wskazał, że znane jest mu niejednolite stanowisko judykatury w zakresie omawianego zagadnienia, jednakże podejmując sporną uchwałę kierował się wyżej zaprezentowanym poglądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwanego dalej "Regulaminem". Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8). W judykaturze podkreśla się, że rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (zob. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17, LEX nr 2352608; z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2218/15, LEX nr 2315260; czy 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 959/14, LEX nr 2067960). Uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący samorządu musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, aby nie narazić się na zarzut jego przekroczenia. Badając treść zaskarżonej uchwały tutejszy Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że zawarty w jej § 18 ust. 1 zapis dotyczący wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji nie odpowiada powołanemu wyżej przepisowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. W § 18 ust. 1 Uchwały XLVIII/634/2017 zapisano bowiem: "obowiązkowi deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości zabudowane na terenie Gminy". Zdaniem Sądu, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie określa, co w przedmiotowej materii powinno znaleźć się w Regulaminie, a mianowicie obszary i terminy deratyzacji. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w tej regulacji było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Nie wprowadza on zaś uprawnienia dla rady gminy do objęcia całego jej obszaru obowiązkiem deratyzacji ani do nałożenia tego obowiązku na wszystkich właścicieli nieruchomości (zabudowanych bądź niezabudowanych). Z analizy całego art. 4 u.c.p.g. wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, gdyż sam Regulamin nie odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 212/10, LEX nr 607202). Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji. A zatem, obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie gminy jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Organ stanowiący gminy nie może wprowadzić w Regulaminie obowiązku dotyczącego wszystkich nieruchomości położonych na terenie gminy, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji. Powyższy pogląd należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki: NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16, LEX nr 2587667; WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 705/18, LEX nr 2602921; WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 431/18, LEX nr 2520291; WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1280/17, LEX nr 2495172; WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249). Z kolei przywołany przez organ administracji wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/15 (LEX nr 1958941), od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 577/16 (LEX nr 2106719), uznać należy za odosobniony. Jak już wyżej wskazano, uchwałodawca powinien zrealizować upoważnienie ustawowe pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza nie tylko zakaz regulowania materii nie określonych w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało w nim wskazane. Tym samym, zapis § 18 ust. 1 Uchwały XLVIII/634/2017 naruszył ustawę i jako taki jest nieważny. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do wniosku Prokuratora o obciążenie Rady Miasta kosztami postępowania w sprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei w myśl art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Z dalszych regulacji zawartych w P.p.s.a. wynika, że koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków (art. 211); opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1), zaś do wydatków zalicza się w szczególności: 1) należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie, 2) koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach (art. 213). Należy jednak zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżącym jest prokurator, który z mocy art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest ustawowo zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Prokurator nie wykazał również, że poniósł innego rodzaju koszty, które mogłyby podlegać zwrotowi.[pic]