II SA/Gd 814/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Referent Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi T. K. i Z. K. na decyzję wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata M. S. kwotę 447,86zł / czterysta czterdzieści siedem zł osiemdziesiąt sześć gr/ tytułem kosztów postępowania stanowiących równowartość kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 28 maja 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na mocy art. 51 ust.1 pkt 2 i ust. 7, art.80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm./ oraz na podstawie art. 104k.p.a., orzekł o braku podstaw prawnych do wydania dla W. Ł. i R. Ż. nakazu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na poszerzeniu wewnętrznego otworu drzwiowego w lokalu mieszkalnym nr 3 oraz wykonaniu zewnętrznych schodów betonowych przy wejściu do lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalnym, położonym w R. przy ul. [...] nr [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustalił, że Starosta wydał w dniu 30 lipca 2001r. pozwolenie na budowę obejmujące następujące roboty budowlane: przegrodzenie korytarza, zmianę 5 stopni wejściowych do piwnicy pod kątem 90 stopni, zamurowanie wejścia do piwnicy z korytarza, montaż zadaszenia nad schodami i wykucie dwóch otworów drzwiowych w zewnętrznej ścianie wymienionego budynku dla W. Ł. i R. Ż. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2003r. organ ustalił, że wykonano następujące roboty nie objęte pozwoleniem na budowę: - powiększony został istniejący otwór drzwiowy z szerokości 1,00m do szerokości 1,80m w ścianie wewnętrznej w mieszkaniu nr 3 będącym własnością J. i W. Ł., - wykonano betonowe schody zewnętrzne przy drzwiach wejściowych do lokalu mieszkalnego nr 2 będącego własnością K. i R. Ż. / ściana północna budynku/. Schody betonowe o wymiarach zewnętrznych 1,50x1,80m zostały wybudowane na działce nr [...] stanowiącej własność gminy i posadowione na istniejących stopach fundamentowych pod słupami stalowymi stanowiącymi konstrukcję wsporczą schodów prowadzących do lokalu mieszkalnego T. i Z. K., na piętrze budynku. Murki stanowiące osłonę schodów zewnętrznych wykonane zostały z cegły na zaprawie cem.- wap., o wys. 0,95m i 1,4m oraz grubość ½ i ¼ cegły. Organ podał, że w toku postępowania administracyjnego zebrano następujący materiał dowodowy: - ekspertyzę techniczną nr [...] wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego Z. D. dotyczącą prawidłowości wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę oraz wykonanych poza tym pozwoleniem wraz z określeniem oddziaływania wykonanych robót na konstrukcję budynku, - orzeczenie techniczne wykonane przez rzeczoznawcę budowlanego S. H. dotyczące oceny prawidłowości wykonania robót, z uwzględnieniem skutków ich wykonania dla stanu technicznego całego budynku, - pismo Wójta Gminy R. z dnia 16 maja 2001r. o wyrażeniu zgody dla R. Ż. na użyczenie terenu działki nr [...] pod budowę schodów w związku z przebudową wspólnego korytarza budynku nr [...], - orzeczenie techniczne wykonane przez K. K. wraz z rysunkiem inwentaryzacji rzutu parteru. Oceniając prawidłowość robót wykonanych poza zakresem pozwolenia na budowę organ I instancji ustalił: a/ Zewnętrzne schody betonowe od strony północnej budynku nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynku, co wynika z ekspertyzy Z. D., który w orzeczeniu technicznym wskazał, że na podstawie dostarczonej dokumentacji i przeglądu stanu technicznego budynku elementami, które mogą stanowić lokalne zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynku są schody zewnętrzne na piętro oraz filary w ścianie zewnętrznej północnej na parterze i piętrze, usytuowane między nowo wykonanymi otworami drzwiowymi. Wykonanie schodów było niezbędne, nadto nie mają one negatywnego wpływu na stan techniczny budynku, a w szczególności na stopy fundamentowe, na których posadowiona jest konstrukcja wsporcza zewnętrznych schodów prowadzących do lokalu mieszkalnego na pierwszym piętrze, co wynika z orzeczenia technicznego S. H. Ponadto wykonanie drzwi wejściowych 50cm nad poziomem terenu bez schodów zewnętrznych byłoby niezgodne z art. 5 Prawa budowlanego, inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a mianowicie zgodę Wójta gminy R. na użyczenie terenu z działki nr [...] pod budowę tych schodów, b/ powiększenie otworu drzwiowego w wewnętrznej ścianie w lokalu mieszkalnym nr [...]- z ekspertyzy Z. D. wynika, że na podstawie wykonanego przeglądu budynku nie stwierdził on uszkodzeń sygnalizujących w dniu przeglądu stan bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa. W ekspertyzie S. H. ustalono, że wykonanie w/wym. otworu nie ma negatywnego wpływu na stan techniczny elementów budynku. W swojej opinii rzeczoznawca podał, że podczas wizji lokalnej nie ustalił żadnych zarysowań wskazujących na występowanie przemieszczeń związanych z poszerzeniem otworu drzwiowego na parterze. Wykonane nadproże łukowe jest stabilne i spełnia wymagania wytrzymałościowe i użytkowe obiektu oraz pod względem technicznym, wytrzymałościowym i użytkowym nie stwarza żadnych zagrożeń. Nadto w/wym. roboty były nadzorowane od dnia ich rozpoczęcia przez K. K. posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Odnośnie prawidłowości wykonania robót budowlanych objętych zakresem pozwolenia na budowę z dnia 30 lipca 2001r : W powyższym zakresie organ I instancji ustalił, że prace te nie wpływają negatywnie na stan techniczny całego budynku położonego w R. przy ul. [...]. Rzeczoznawca S. H. ustalił mianowicie, że pęknięcia i zarysowania na piętrze / w mieszkaniu skarżących/ są zlokalizowane w innych częściach budynku, niż te w których były przeprowadzane prace remontowe na parterze. Zarysowania na piętrze są spowodowane niewłaściwym wykonaniem nadproży okiennych na piętrze oraz ogólnym stanem technicznym budynku. Jednocześnie roboty te były nadzorowane przez posiadającego uprawnienia budowlane K. K. Reasumując organ I instancji wskazał, że cytowane orzeczenia techniczne nie wskazują określonych czynności lub robót budowlanych, które należałoby niezbędnie wykonać. Dokonując oceny istności stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego w postaci poszerzenia wewnętrznego otworu drzwiowego w lokalu nr 3 oraz wykonania zewnętrznych schodów betonowych przy wejściu do lokalu nr 2 organ I instancji uznał, że w świetle art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego nie powinny one zostać uznane za istotne odstąpienie. Zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego projektant jest zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje / rysunek i opis/ dotyczące odstąpienia. Dokumenty przedłożone przez inwestora , a mianowicie orzeczenie techniczne oraz wykonana przez rzeczoznawcę inwentaryzacja w pełni powyższy wymóg spełniają. Powołując się na powyższe organ I instancji ustalił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że roboty wykonane poza zakresem pozwolenia na budowę są niezgodne z przepisami Prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno- budowlanymi. W tym stanie rzeczy organ I instancji orzekł o braku podstaw do wydania nakazu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie wskazano, że wszystkie roboty budowlane zostały zakończone , zatem zgodnie z art. 51 ust. 7 należało stosować odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że kwestia dotycząca naruszenia własności i ewentualnych kosztów z tego tytułu powinna zostać rozstrzygnięta w drodze porozumienia między sąsiedzkiego lub na drodze cywilno-prawnej. Ochrona stosunków cywilnoprawnych / praw właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową lub praw właścicieli nieruchomości/ jest co do zasady zadaniem prawa cywilnego i nie powinno się tej reguły łamać poprzez rozszerzającą interpretację przepisów prawa administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 28 maja 2007r. złożyli T. i Z. K. Odwołujący wskazali, że już kilkakrotnie domagali się rozbiórki schodów, jak i murków parterze, które to roboty stanowią samowolę budowlaną. Nadto począwszy od 2002r. podnosili, że schody i murki, jak i wejście do piwnicy wykonano, bez zgody odwołujących, na ich stopach fundamentowych. Z tych stóp fundamentowych bezprawnie korzystają pozostali mieszkańcy budynku. Powoływanie się w tej sytuacji przez organ na zezwolenie Wójta na użyczenie działki jest pozbawione podstaw prawnych, tym bardziej, że odwołujący otrzymali zgodę Wójta na użyczenie części działki już w 1999r. i posadowili na niej stopy fundamentowe. Korzystanie z tej budowli /stóp fundamentowych/ przez pozostałych lokatorów bez zezwolenia / zgody/ jest bezprawne. Odwołujący powołali się również na opinię inż. D. stanowiącą o wykonaniu przez wszystkich lokatorów badań dotyczących pęknięć w ich mieszkaniu oraz w całym budynku. Odwołujący podali, że w ich mieszkaniu pojawiają się ponownie pęknięcia i rysy na suficie, pojawiają się one również na całym budynku. Odwołujący zarzucili, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że tylko roboty budowlane przez nich wykonane, a mianowicie zewnętrzne schody prowadzące na piętro stwarzają zagrożenie, w sytuacji, gdy pozostali lokatorzy również osłabili ścianę poprzez wybicie otworów drzwiowych. Ostatecznie odwołujący wnieśli o jak najszybszą rozbiórkę schodów, murków oraz wejścia do piwnicy ze stóp fundamentowych odwołujących oraz o nakazanie prowadzenia, wszystkim mieszkańcom budynku, badań dotyczących stanu budynku wskazanych w zaleceniach K. K. Decyzją z dnia 16 października 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 80 ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118/. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 6 listopada 2002r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w R. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że W. Ł. i R. Ż. wykonywali w w/wym. budynku mieszkalnym roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 lipca 2001r. oraz niezgodnie z pozwoleniem na budowę wykonali powiększenie otworu drzwiowego o szerokości 1m na 1,80m w ścianie wewnętrznej mieszkania nr 3 należącego do Państwa Ł. schody zewnętrzne z murkami, przy drzwiach wejściowych do lokalu mieszkalnego nr 2 Państwa Ż. Organ II instancji rozpoznając odwołanie wskazał, że zgodnie z przepisami art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę, 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub, 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Natomiast w myśl art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Rozpoznając sprawę organ II instancji podał, że w celu oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz oceny ich wpływu na elementy konstrukcyjne budynku zlecił wykonanie w opisanej sprawie niezależnej ekspertyzy rzeczoznawcy Z D. W konsekwencji powyższego wskazano, że przedmiotem analizy jest przede wszystkim ocena wykonanych robót budowlanych w aspekcie zagrożenia ludzi, mienia lub środowiska. Organ II instancji wskazał, że ocena prawidłowości wykonanych robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę oraz robót wykraczających poza ich zakres była przedmiotem ekspertyzy S. H. wykonanej na zlecenie W. Ł. i R. Ż. oraz orzeczenia technicznego wykonanego przez K. K. Powyższe orzeczenia, jak również ekspertyza wykonana na zlecenie organu administracji przez Z. D. opierają się na badaniach zewnętrznych, bez wykonywania odkrywek elementów konstrukcyjnych budynku. Organ II instancji ustalił, że porównanie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez Z. D. z pozostałymi w/wym. opracowaniami pozwala jednoznacznie stwierdzić, że ekspertyza wykonana na zlecenie organu nie podważyła oceny budynku wyrażonej w wykonanych wcześniej opracowaniach rzeczoznawców. Z ekspertyzy Z. D. wynika, że stan techniczny budynku jest nieodpowiedni, jakkolwiek nie stwierdzono na konstrukcji budynku zjawisk świadczących o stanie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa bądź jego związku z robotami budowlanymi wykonanymi przez W. Ż. i R. Ł. Według oceny powołanego rzeczoznawcy w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa konstrukcji potencjalny zakres oddziaływania wykonanych robót na konstrukcję budynku obejmuje oddziaływanie na ścianę wewnętrzną, w której poszerzono otwór, a oddziaływanie pośrednie mogłoby dotyczyć stropu nad parterem i stropodachu, gdzie nie stwierdzono żadnych oznak uszkodzeń sygnalizujących stan bezpośredniego zagrożenia. Natomiast elementami, które mogą ewentualnie stanowić zagrożenie konstrukcji budynku są schody zewnętrzne na parterze oraz filar w ścianie zewnętrznej północnej usytuowany między nowo wykonanymi otworami drzwiowymi. Przy czym organ II instancji wskazał, że nie stanowi przedmiotu rozpatrywanej sprawy zarówno stan techniczny całego budynku, jak i wskazane w ekspertyzie schody na piętro wykonane przez odwołujących- mogą być one przedmiotem odrębnych postępowań. Organ podał, że żadna ze znajdujących się w aktach opinii nie wskazuje na potrzebę wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do nakazania uczestnikom postępowania, którzy wykonali zewnętrzne schody w przyziemiu przy wejściu do lokalu nr 2 i poszerzyli wewnętrzny otwór drzwiowy w lokalu mieszkalnym nr 3 wykonania dodatkowych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na powyższe ustalenia organ II instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że wymienione roboty budowlane nie stanowią zagrożenia dla konstrukcji budynku i nie mają negatywnego wpływu na stan techniczny budynku. W konsekwencji powyższego w chwili obecnej brak jest podstaw do nakazania w trybie art. 51 Prawa budowlanego wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do licznych zarzutów organ II instancji wskazał, że nie dotyczą one w istocie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz wskazują na wieloletni konflikt stron, którego rozwiązanie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wskazano, że przedmiot postępowania stanowiła ocena prawidłowości wymienionych wyżej robót budowlanych wykraczających poza pozwolenie na budowę. Skoro inwestorzy wypełnili warunki konieczne do ich zalegalizowania, a zarówno w ocenie organu nadzoru budowlanego, jak również rzeczoznawców, roboty te zostały ocenione pozytywnie, to brak było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania innych robót. Wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnień do kwestionowania wykonanych przez rzeczoznawców ekspertyz, a nadto wskazano, że pozostałe kwestie podniesione w odwołaniu nie maja wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i mogą być dochodzone na drodze porozumienia lub na drodze cywilnoprawnej. T. K. i Z. K. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji wydanej przez organ II , jak i I instancji. W uzasadnieniu skargi, powołując się na treść opinii rzeczoznawcy Z. D., skarżący zarzucili, że projekt budowlany w oparciu, o który dokonano przebudowy nie spełniał przepisów techniczno- budowlanych, był niezgodny z prawem oraz niekompletny Nie zawierał on bowiem podstawowych rozwiązań konstrukcyjno- materiałowych, rysunki w nim zawarte były niezgodne z przepisami i normami budowlanymi, nadto w projekcie nie było rozwiązań w zakresie technologii wykonania robót oraz rozwiązań konstrukcyjnych. Wskazano, że z powołanej opinii wynika również, że budynek nie posiada pierwotnej dokumentacji projektowej a dodatkowo projektant nie sporządził inwentaryzacji konstrukcyjno- budowlanej. Powołując się na powyższe skarżący podnieśli, że organy administracji zatwierdziły projekt budowlany, który nie spełniał żadnych wymogów formalnych i merytorycznych oraz niespełniał wymagań prawa budowlanego. Skarżący zarzucili, że w następstwie aprobaty organów nadzoru budowlanego wykonano roboty budowlane w wyniku, których doszło do uszkodzeń budynku obejmujących przemieszczenia podstawowych elementów konstrukcji, takich jak stropy i ściany, pozwolono na wykonanie konstrukcji schodów zewnętrznych przy ścianie północnej do nowo wykonanych otworów drzwiowych na fundamentach konstrukcji wsporczej schodów skarżących wiodących na I piętro i w ten sposób, jak to zarzucili skarżący, doprowadzono do niekontrolowanego obciążenia stóp fundamentowych konstrukcją schodów oraz murków przy schodach. W zakresie prac wykonanych poza pozwoleniem na budowę również brak jest ekspertyzy i obliczeń sprawdzających stan konstrukcji . Powołując się na powyższe skarżący podnieśli, że ich wniosek winien być rozpatrzony w trybie art. 51 ust. 1pkt 1 , a nie pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący zarzucili, że organy prowadząc postępowanie nie zachowały wymogów przewidzianych prawem, a w szczególności zarzucono, że oparły się one na opiniach rzeczoznawców, które w swojej istocie niczego nie wyjaśniają i nie rozstrzygają. Opinie te opierały się na ocenie budynku, bez znajomości jego konstrukcji, rodzajów ścian, stropów, fundamentów. W tym zakresie skarżący powołali się na opinię Z. D., który swoją opinię sporządził po jedynie wzrokowym badaniu, bez odkrywek konstrukcji, zalecając jednocześnie wykonanie szczegółowej inwentaryzacji budynku i wykonanych na parterze robót, obliczeń statycznych i ekspertyzy zawierającej analizę i ostateczną ocenę bezpieczeństwa. Skarżący podnieśli, że sporządzone opinie są niekompletne i nie powinny być podstawą dla rozstrzygnięcia przez organy administracji. Tymczasem organy administracji wydały decyzje na podstawie właśnie tych opinii, co uzasadnia zarzut przeprowadzenia postępowania administracyjnego niezgodnie z prawem na podstawie wadliwych i niekompletnych dokumentów. Skarżący wskazali, że roboty na pewno wykonano błędnie co do technologii, np. wykuwanie otworów metodą mechaniczną w nieznanej konstrukcji budynku, wobec braku w projekcie rozwiązań projektowych nie wiadomo jak wykonano konstrukcję nadproży nad nowo wykutymi otworami drzwiowymi. Mimo tych braków organy ustaliły, że roboty zostały wykonane prawidłowo W konsekwencji skarżący wskazali, że roboty wykonano na podstawie wadliwej dokumentacji, wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę, niezgodnie z wadliwą dokumentacją i w sposób zagrażający bezpieczeństwu obiektu budowlanego, a zatem w sposób naruszający art. 5 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy / art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji naruszyły prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do powołanego przepisu art. 134§ 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. rozstrzyga w granicach danej sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o braku podstaw do wydania nakazu wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu może być więc tylko ta decyzja, przy uwzględnieniu treści przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. stanowiącego, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ramach niniejszego postępowania sąd nie jest więc władny poddać kontroli sądowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do kontroli legalności decyzji z dnia 30 lipca 2002r o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla W. Ł. i R. Ż . W tym stanie rzeczy zarzuty zgłoszone przez skarżących w sprawie powyższej decyzji nie mogą zostać przez Sąd oceniane, albowiem nie stanowi przedmiotu postępowania sprawa wydania pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności zważyć należy, że postępowanie przed organami administracji było prowadzone z dwóch następujących przyczyn: 1/ z powodu wykonywania robót budowlanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę poprzez wykonanie prac wykraczających poza pozwolenie na budowę , 2/ z powodu wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. nr 80, poz. 718/ do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżących z dnia 12 listopada 2002r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Zatem do regulacji zaistniałego stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994rr.- Prawo budowlane / Dz. U. z 2000r., nr 106, poz. 1126 ze zm./.W tym czasie art. 48 tejże ustawy przewidywał bezwzględny obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Gdy jednak obiekt został zrealizowany po uzyskaniu koniecznego pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od jego ustaleń i zatwierdzonego projektu budowlanego, to organy nadzoru budowlanego mają obowiązek zastosować procedurę przewidzianą przepisami art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane / art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy/, to jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem/ art. 51 ust. 1 pkt 2/ albo orzec o obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części / art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane/. Natomiast w sytuacji przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to jest w sytuacji prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia jest to jedyna przesłanka zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 Prawa budowlanego, a więc nałożenie obowiązków lub orzeczenie rozbiórki może nastąpić także wówczas, gdy roboty są prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z tym pozwoleniem i warunkami technicznymi. Za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę należy uznać budowę obiektu o innych parametrach technicznych niż to wynika z zatwierdzonego projektu, kubaturze wysokości czy też o innym przeznaczeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy organy ustaliły, że przystępując do wykonywania robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w R. W. Ł. oraz R. Ż. dysponowali ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia 30 lipca 2001r. Na podstawie tego pozwolenia wykonali roboty objęte pozwoleniem oraz nim nieobjęte. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że inwestorzy odstąpili od warunków określonych w pozwoleniu na budowę poprzez wykonanie poszerzenia wewnętrznego otworu drzwiowego w lokalu nr 3 z 1m do 1,80 m oraz poprzez wykonanie zewnętrznych schodów betonowych przy wejściu do lokalu nr 2 wraz z murkami. Jak to wyżej wskazano budowa w niniejszej sprawie była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, a zatem organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 51 Prawa budowlanego zmierzającą do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, ostatecznie uznając, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie to może doprowadzić do nałożenia oznaczonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ale też jego konsekwencją może być nakazanie zaniechania dalszych robót lub rozbiórka bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w przypadku braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem /art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2/. Dokonując oceny legalności decyzji organu II instancji w sytuacji stwierdzenia, że wykonane roboty zostały zrealizowane z odstępstwami od projektu budowlanego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w tym zakresie została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1kpa co skutkowało naruszeniem art. 107 § 1 kpa i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 §1 pkt 1 kpa. Zauważyć należy, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka merytorycznie Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy . Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 kpa ciąży ciężar przeprowadzenia dowodu, organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Natomiast stosownie do art. 138 kpa organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego materiału przez organ I instancji . Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że organ II instancji naruszył omówione przepisy i zasady prawa procesowego, i to w sposób mający istotny wpływ ma wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią powołane wyżej przepisy regulujące tryb postępowania w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Przesłanką zastosowania postępowania legalizacyjnego jest istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę. Jak to wyżej wskazano, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia, używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracji, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę, a rozstrzygnięcie to winno być szczegółowo umotywowane. W rozpoznawanej sprawie inwestorzy odstąpili od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w zakresie wyżej opisanym. Organ I instancji dokonując oceny prac wykonanych poza zakresem pozwolenia na budowę ustalił, że w świetle art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane wykonanie tych robót nie powinno zostać uznane za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazano, że w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu projektant jest zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje / rysunek i opis dotyczące odstąpienia. Organ I instancji uznał, że przedłożone dokumenty przez inwestora: orzeczenie techniczne i inwentaryzacja wykonana przez rzeczoznawcę w pełni spełniają w/wym. wymóg. Szczegółową analizę w powyższym zakresie zawiera też orzeczenie techniczne sporządzone przez S. H. / str. 11 i 12/. Rzeczoznawca uzasadnia w swoim orzeczeniu, iż wykonanie tych schodów w okolicznościach sprawy w ogóle nie stanowi odstępstwa od ustaleń i warunków zawartych w pozwoleniu na budowę. Natomiast organ II instancji nie zajął w ogóle stanowiska w tej kwestii i nie wyjaśnił tej okoliczności mającej istotne znaczenie w sprawie. Zdaniem Sądu wykonanie schodów zewnętrznych betonowych do lokalu nr 2, których wykonania nie przewidywała decyzja udzielająca pozwolenia na budowę oraz powiększenie otworu o 80 cm w lokalu mieszkalnym nr 3 w rozpatrywanej sytuacji /brak jest ustalenia przez organ szczegółów technicznych i konstrukcyjnych takiego rozwiązania/ mogłyby być uznane za odstępstwa istotne, w sytuacji gdy ich wykonanie nie mieściło się w pozwoleniu na budowę. Z drugiej strony powołana wyżej ekspertyza S. H. zawiera ustalenia, z których wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy winien to jednak wyjaśnić i podać czy podziela stanowisko organu I instancji, iż opisane odstępstwa mają charakter nieistotny, czy też zajmuje stanowisko odmienne, a mianowicie uznaje opisane zmiany za istotne. Swoje stanowisko organ II instancji winien w decyzji uzasadnić. W zależności od dokonanych ustaleń, w sytuacji gdy organ II instancji podzieli stanowisko organu I instancji i uzna, że zmiany nie miały charakteru istotnego postępowanie legalizacyjne stałoby się zbędne. Natomiast w sytuacji ustalenia , że wykonane roboty odbiegają istotnie od ustaleń pozwolenia na budowę to organy mają obowiązek nałożenia określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem albo orzec rozbiórkę. Konsekwencją wówczas jest zastosowanie procedury legalizacyjnej, unormowanej art. 51 ust. 1-3Prawa budowlanego, w trakcie której należy wyjaśnić zakres czynności zmierzających do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Przy czym skoro roboty, których sprawa dotyczy były wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę za stan zgodny z prawem uznać należy stan zgodny z warunkami tego pozwolenia- w trakcie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed zmiany ustawą z marca 2003r. należy określić czynności, które należy wykonać, aby obiekt doprowadzić do stanu zgodnego z warunkami tego pozwolenia. Nie można bowiem akceptować legalizacji w trybie art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a to z uwagi na treść art. 36a ust. 1 według którego odstąpienie takie jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nie przesądzając rozstrzygnięcia wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych ograniczając się do kontroli prawidłowości poczynionych ustaleń przez organ administracji. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak to wyżej wskazano, w przedstawionym zakresie organ II instancji nie poczynił żadnych ustaleń związanych z charakterem odstępstw, w konsekwencji Sąd nie ma możliwości merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi związanych z podnoszonym zagrożeniem bezpieczeństwa dla ludzi i mienia Sąd uznał, że organy obu instancji zebrały materiał dowodowy powołany w uzasadnieniach decyzji, który jednakże wymaga uzupełnienia. W okolicznościach sprawy z opinii wyżej cytowanych wynika, że prace wykonane przez W. Ł. i R. Ż. nie stanowią bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku. Skarżący podnoszą szereg zarzutów dotyczących zebranego w powyższym zakresie materiału dowodowego, opinie te wskazują na nieprawidłowości przy wykonywaniu robót budowlanych w budynku i dotyczą niekompletności projektu, braku w projekcie rozwiązań materiałowo- konstrukcyjnych, braku inwentaryzacji oraz wykonanie schodów zewnętrznych na piętro niezgodnie z projektem, brak dokumentacji powykonawczej. Zestawienie tych zarzutów z treścią opinii Z. D. wskazuje, że dotyczą one w szczególności przebudowy wykonanej przez skarżących. Sprawa ta, jak zasadnie ustalił organ II instancji może być przedmiotem odrębnego postępowania. Natomiast w zakresie robót, których dotyczy rozpatrywana sprawa rzeczoznawca ustalił, że poszerzenie otworu drzwiowego w mieszkaniu nr 3 nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku / str. 8 opinii Z. D./. Przedmiotem postępowania przed sądem, jak to wyżej wskazano, nie jest decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę, stąd też krytyczna ocena projektu budowlanego na podstawie, którego wydano pozwolenie na budowę dla W. Ł. i R. Ż. dokonana przez rzeczoznawcę, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy i jej przedmiotu nie może automatycznie przesądzać o występowaniu bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa dla budynku. Jednakże w okolicznościach sprawy materiał dowodowy w powyższym zakresie wymaga uzupełnienia. Skarżący podnosili, że wykonano schody zewnętrzne wraz z murkami prowadzące do lokalu nr 2 na fundamentach konstrukcji wsporczej schodów skarżących prowadzących na piętro. W ten sposób, jak zarzucili skarżący doprowadzono do niekontrolowanego obciążenia stóp fundamentowych konstrukcją schodów oraz murków. Z treści opinii sporządzonej przez Z. D. wynika, że w powyższym zakresie nie przedstawił on swojego stanowiska, a mianowicie w zakresie dotyczącym wpływu na bezpieczeństwo budynku wykonanych schodów zewnętrznych prowadzących do lokalu nr 2 wraz z murkami. Powyższe było przedmiotem orzeczenia technicznego sporządzonego przez S. H., który stwierdził, że schody te nie mają istotnego wpływu na nośność stóp fundamentowych konstrukcji wsporczej zewnętrznej klatki schodowej / str. 12 orzeczenia/. Jednocześnie w zał. Nr 5 do orzeczenia przedstawił on obliczenia statyczne. W świetle powyższego Sąd uznał, że organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy w powyższym zakresie poprzez uzupełnienie opinii Z. D. w części dotyczącej wykonania schodów zewnętrznych do lokalu nr 2 i oddziaływania tych robót na stan konstrukcji budynku w świetle zarzutów skarżących, przy uwzględnieniu złożonych do akt obliczeń statycznych / załącznik nr 5 do orzeczenia technicznego S. H./, po ustaleniu , iż mogą być one w sprawie wykorzystane, jako materiał dowodowy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 przed upływem terminu , o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję: 1/ nakładającą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2/ nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania czynności. W razie niewykonania obowiązków właściwy organ nakazuje , w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części. Rozpoznając sprawę w zakresie obejmującym ustalenie czy istniały podstawy do uwzględnienia żądań skarżących na podstawie powołanego przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane, a mianowicie na tej podstawie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, Sąd zważył, że zgodnie z treścią decyzji organy administracji stwierdziły brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, a więc w konsekwencji brak podstaw do podejmowania czynności na podstawie w/wym. przepisów. Organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i ponownie ustalić, czy roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i czy istnieją podstawy do zastosowania trybu z art. 51 poprzez nałożenie obowiązków lub orzeczenie rozbiórki, w sytuacji braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że przy rozpoznawaniu sprawy w omawianym zakresie również, naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 kpa – poprzez zaniechanie należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, bez rozważenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 kpa organy administracji nie do wyjaśniły wszystkich kwestii przy ustalaniu, czy roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, i nie rozważyły konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne i mając na uwadze, przedstawione wyżej okoliczności wymagające ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i w zakresie przez Sąd wskazanym, z uwzględnieniem zasad postępowania oraz z uwzględnieniem postanowień przepisów powoływanego art. 138 kpa, co oznacza iż w sprawie mogą wystąpić przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa i wydania decyzji kasacyjnej. Jednakże charakter rozstrzygnięcia uzależniony jest od wyników uzupełniającego postępowania jakie winien przeprowadzić organ II instancji, we wskazanym przez Sąd zakresie. W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd zasądził od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego z urzędu adwokata M. S. kwotę 447,86 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu/ art. 200 i art. 205§ 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Natomiast orzekając o wysokości kosztów sąd ustalił, że na mocy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu / Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm./ stawka minimalna w postępowaniu administracyjnym przed sądami I instancji wynosi 240zł. Zgodnie zaś z § 19 cytowanego rozporządzenia koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa obejmują: 1/ opłatę w wysokości nie wyższej niż 150% stawki minimalnej, o których mowa w rozdziałach 3-5, / w niniejszej sprawie stawka minimalna wynosi 240zł/ oraz 2/ niezbędne, udokumentowane wydatki adwokata / niniejszej sprawie takie udokumentowane koszty wyniosły kwotę 7,10zł k-63 akt/. Zgodnie zaś z § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawach, w których strona korzysta z pomocy prawnej udzielone z urzędu opłaty za jego czynności, sąd podwyższa o stawkę podatku od towaru i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania tych opłatach. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług / Dz. U. nr 54, poz. 535 ze zm./ w zw. z art. 5 oraz art. 8 tej ustawy stawka dla tego rodzaju usług wynosi 22%. Zatem opłatę za pomoc prawną w pierwszej instancji w wysokości 360zł / 150% stawki minimalnej wynoszącej 22% / należało powiększyć o stawkę podatku w wysokości 22% co daje kwotę 439,20zł, a powiększona o podatek kwota 7,10zł wyniosła 8,66zł – łączna kwota zasądzonych kosztów wyniosła więc 447,86zł.