II SA/Gd 815/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2011 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z dnia 2 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku A., zezwolił na usunięcie drzewa (gatunku świerk pospolity – Picea abies) z działki nr [[...]], położonej w S., przy ul. N. Zezwolenie to uzależnił od warunku dokonania nasadzeń uzupełniających w ilości 2 szt. drzew, w wieku minimum 10 lat, gatunków i odmian ozdobnych dobranych odpowiednio do warunków terenowych, w terminie do 30 kwietnia 2012 r. na terenie w/w nieruchomości. Organ odstąpił od opłat za usunięcie drzewa na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.). A. w odwołaniu wniosła o uchylenie powyższej decyzji w zakresie określonego w niej warunku wykonania nasadzeń zastępczych w wieku minimum 10 lat. Strona wskazała na znaczny koszt takiego nasadzenia oraz trudny dostęp do drzew w wieku określonym w decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lipca 2011 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej wieku nasadzenia zastępczego. W ocenie organu odwoławczego art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie daje kompetencji do określania rodzaju (gatunku) i cech drzew nasadzeniowych. Wydanie orzeczenia w tym zakresie stanowi o nieuzasadnionym rozszerzeniu granic przyznanego uznania administracyjnego i nie znajduje żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyło Miasto reprezentowane przez r. pr. I. J. – B. W skardze wniesiono o uchylenie pkt 1 decyzji SKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, gdyż w każdym wypadku wystąpienia możliwości dokonania nasadzeń zastępczych organ administracji musi kierować się aspektami zrównoważonego rozwoju. Zasada ta przemawia za tym, by w zezwoleniu na usunięcie zieleni określić nie tylko liczbę drzew zastępczych, ale także ich gatunek i wielkość oraz wiek. W przypadku niedoprecyzowania tych informacji podmiot korzystający ze środowiska może w miejsce usuniętych drzew posądzić nowe, o małej wartości przyrodniczej (np. w wieku poniżej 10 lat), które - po zweryfikowaniu nałożonego obowiązku ich wykonania - będą mogły być usunięte bez zezwolenia. Tym samym, zdaniem strony skarżącej, nasadzenia w wieku poniżej 10 lat byłyby nasadzeniami tymczasowymi, które nie stanowiłyby właściwej formy zrównoważenia powstałych w środowisku strat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 ww. artykułu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Pogląd ten został m.in. wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. (sygn. SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r., z. 4, poz. 7), w którym stwierdzono, że bez względu na przedmiot sprawy i jej rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy. Nadto w orzeczeniu tym wskazano, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (tak: też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82 ONSA z 1982 r., z. 1, poz. 49; w postanowieniu z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, Lex nr 54728). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1017/04, nie publ.) wyrażono pogląd, podzielający wcześniejsze stanowisko zajęte w orzecznictwie, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17). Stroną postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego nie może zatem być gmina, której organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Jej rola bowiem kończy się z chwilą wydania aktu administracyjnego skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, traci on zdolność do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (w tym przypadku gminy). Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym gmina może w jeden sprawie występować w różnych rolach procesowych – raz jako organ wydający decyzję, a jednocześnie jako strona postępowania – w zależności od etapu rozpoznania tejże sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w toku postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Prezydent Miasta jest organem właściwym do orzekania w tej sprawie jako organ pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym, Miasto, reprezentowane przez Prezydenta Miasta, nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej w której decyzję wydaje prezydent. Nie jest ono zatem uprawnione do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Tak więc, organ pierwszej instancji nawet jeśli nie zgadza się z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania to nie uzyskuje przymiotu strony postępowania. Jednocześnie należy wskazać, że w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (Lex nr 523793) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepisy art. 33 i art. 50 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. Podkreślił, że zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy przez prawodawcę konstytucyjnego, zaznaczając, że wykładania tych przepisów w orzecznictwie sądowym nie jest jednolita. Pozostawiają one sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Wskazał także, iż nie można zgodzić się z poglądem, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Jeżeli bowiem uprawnione podmioty nie wniosły skargi do sądu administracyjnego, a zdaniem organów danej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna decyzja wydawana w danej sprawie jest niezgodna z prawem, mogą one wystąpić do prokuratury o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 § 1 k.p.a., a więc w sytuacjach, gdy przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. W związku z powyższym, uznając że skarga Miasta, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, jest niedopuszczalna, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę. O zwrocie całego uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy.