II SA/Gd 816/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 16 czerwca 2008r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 16 czerwca 2008 r., na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1-5, art. 106 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) odmówił W. W. przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał następujące okoliczności: Wnioskodawca – W. W. oraz jego żona – D. W. są osobami bezrobotnymi zarejestrowanymi w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Rodzina składa się z pięciu osób, w tym trójki dzieci. Średni miesięczny przychód rodziny wyniósł 656,74 zł (344,74 zł. – dodatek mieszkaniowy, 180 zł – wynagrodzenie za pracę dorywczą D. W., 132 zł – świadczenie rodzinne) i nie przekroczył kwoty kryterium dochodowego wynoszącego na pięcioosobową rodzinę 1.755 zł. Następnie organ podkreślił, że celem pomocy społecznej jest pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, w której znalazła się rodzina. Rodzina taka jednakże zobowiązana jest do współpracy z pracownikiem socjalnym między innymi w zakresie znalezienia zatrudnienia osobom dorosłym. Nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że W. W. przedłożono trzy propozycje zatrudnienia, z których nie skorzystał. D. W. zaproponowano zaś pracę w A. Pani W. nie skontaktowała się z firmą, ponieważ, jak to później wyjaśnił jej mąż, warunki zatrudnienia nie były satysfakcjonujące ze względu na formę umowy i wynagrodzenie. Organ stwierdził, że propozycja pracy dotyczyła stanowiska opiekunki do dzieci w przedszkolu w wymiarze 6 godzin dziennie plus 1 środowisko jako opiekunka do osoby w podeszłym wieku na 2 godziny dziennie. Stanowisko to nie wymagało wcześniejszego stażu pracy, dostosowane zostało do oświadczenia złożonego przez W. W. w dniu 18 marca 2008 r., w którym wskazał, że żona szuka pracy w przedszkolu. Zawarta umowa miałaby charakter umowy zlecania na czas nieokreślony ze stawką 6,20 za godzinę w miesiącu marcu i 6,50 zł w miesiącu kwietniu 2008 r. Wymiar pracy w miesiącu wynosi zaś średnio 178 godzin. Podsumowując organ stwierdził, że w celu aktywizacji zawodowej, W. i D. W. wielokrotnie proponowano zatrudnienie odpowiadające ich kwalifikacjom i predyspozycjom. Pomimo to oboje konsekwentnie odmawiali podjęcia pracy. Ponadto D. W. unikała współpracy z pracownikiem socjalnym poprzez uchylanie się od kontaktu z tutejszym Ośrodkiem. Powyższe zachowanie, w ocenie organu I instancji stanowi o braku współpracy rodziny w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołujący się wyjaśnił, że w dniu 17 marca 2008 r. otrzymał od pracowników ośrodka pomocy trzy oferty pracy, w sprawie których udał się do urzędu pracy. Na miejscu dowiedział się, że jedna z ofert jest nie aktualna, a dwie pozostałe dotyczą pracy dla młodych ludzi na stanowisku stażystów. Nie otrzymał on adresów pracodawców od urzędnika, który poinformował go jednocześnie, że na tę chwilę nie ma dla niego odpowiednich ofert pracy. W. W. podkreślił, że zastosował się do polecenia pracowników pomocy społecznej, jednocześnie wyjaśniając, że nie może on podejmować każdej pracy, bowiem ma 60 lat i problemy ze zdrowiem potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi. W ocenie odwołującego się w 2008 r. nie było ofert pracy, które mógł wykonywać nie narażając swojego zdrowia. W kwestii oferty dla żony wyjaśnił zaś, że D. W. obecnie wykonuje pracę polegającą na opiece nad dzieckiem. Jest to praca na 12 miesięcy. Zdaniem odwołującego się nie można żądać od D. W., aby zrezygnowała z pewnej, długoterminowej pracy na rzecz niepewnego, krótkoterminowego zatrudnienia. Ponadto proponowana praca polegać miała także na opiece nad ludźmi starszymi. Opieka taka często wymaga dobrego zdrowia i siły fizycznej. D. W. ma zaś przeciwwskazania do jakiejkolwiek pracy wymagającej wysiłku fizycznego, co potwierdzają zaświadczenia lekarskie. Odwołujący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, co do powtarzających się odmów przyjęcia proponowanych ofert pracy przez W. i D. W. tłumacząc, że jeśli prawdą byłoby to co twierdzi organ, to strony postępowania zostałyby pozbawione statusu bezrobotnych na okres 90 dni. Odwołujący się dowodził, że od lutego 2006 r. ani on, ani jego małżonka nie odmówili przyjęcia żadnej oferty pracy, co potwierdzają przedłożone zaświadczenia z urzędu pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 września 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w drodze uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie przyznania, ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania. Oznacza to, że to organ I instancji decyduje o przyznaniu zasiłku i jego wysokości biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny, ich postawę i obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu, oraz elementy subiektywne – chęć i aktywność w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Podkreślono, że podstawą odmowy przyznania świadczenia może być nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie Kolegium organ I instancji wykazał, że strony postępowania odmówiły przyjęcia zatrudnienia z nieuzasadnionego powodu. Mianowicie w pierwszej kolejności wskazano, że strony postępowania mimo posiadania statusu bezrobotnego w urzędzie pracy bezrobotnymi nie są, ponieważ wykonują prace dorywcze. Następnie wyjaśniono, że D. W. miała możliwość zatrudnienia w A w charakterze opiekunki na podstawie umowy zlecenia, na czas nieokreślony z tytułu której odprowadzane byłyby składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. D. i W. W. odmówili również podjęcia pracy w B w K., gdzie warunkiem przyjęcia było posiadanie aktualnej książeczki zdrowia. MOPS zobowiązał się do sfinansowania badań D. W. w przypadku podjęcia pracy w wymienionym B. Kolegium podzieliło również opinię MOPS o braku współpracy D. W. z pracownikami opieki społecznej. Skargę na decyzję wniósł W. W. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił nie rozpatrzenie wszystkich dowodów przedłożonych w toku postępowania odwoławczego, w szczególności: zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy potwierdzającego, że D. i W. W. są zarejestrowani w Urzędzie, zaświadczenia z PUP potwierdzającego, że skarżący wraz z żoną nie zostali nigdy pozbawieni statusu bezrobotnego; zaświadczenia z PUP z dnia 11 marca 2008 r. wskazującego, że brak było ofert pracy dla D., W. i D. W. oraz zaświadczeń lekarskich stron postępowania. W kwestii braku współpracy D. W. z pracownikiem pomocy społecznej skarżący wyjaśnił, że jego żona pracuje dorywczo jako opiekunka do dziecka, o czym informowała pracownika i nie może stawić się na każde wezwanie. Odnosząc się do wezwania, w którym D. W. zobowiązana została do stawienia się w MOPS, wyjaśniono, że nigdy nie zostało doręczone. Niezrozumiała dla skarżącego jest informacja o możliwości podjęcia pracy przez jego żonę w B oraz o sfinansowaniu badań D. W. przez MOPS, bowiem nie wspomniano o tym w decyzji organu I instancji. Wskazano także na nieścisłości w ustaleniu dochodu za marzec 2008 r., wyniósł on bowiem zdaniem skarżącego 646,74 zł, a nie jak podaje Kolegium 1049,21 zł. Ponadto skarżący ponowił argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 września 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta odmawiającą przyznania W. W. zasiłku okresowego. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny więc zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednym z rodzajów pomocy jest zasiłek okresowy. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). Właściwy organ może odmówić przyznania pomocy społecznej jeśli stwierdzi, że osoba, bądź rodzina nie współpracują z organem pomocy społecznej w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Kwestię tę reguluje art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że rodzina W. W. spełnia warunek kryterium dochodowego wymagany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Mimo to wniosek potraktowano odmownie ponieważ stwierdzono, że D. i W. W. odmówili podjęcia zatrudnienia, a ponadto żona skarżącego nie współpracowała z pracownikami pomocy społecznej. Na potwierdzenie swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji organy obu instancji przytoczyły nazwy pracodawców oraz dokumenty, w których ustalono, że strony postępowania nie podjęły pracy na zaoferowanych stanowiskach do dnia wydania zaskarżonych decyzji. Istotne znaczenie dla sprawy ma ustalenie zatem, czy D. i W. W. rzeczywiście odmówili podjęcia zaproponowanego im zatrudnienia. Ustalenia tych faktów należy zaś dokonać na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy obu instancji oparły swoje twierdzenie na informacji z Powiatowego Urzędu Pracy oraz z A, że D. i W. W. nie podjęli pracy w żadnym ze wskazanych miejsc. Należy jednakże podkreślić, że sama okoliczność nie podjęcia pracy u wskazanego pracodawcy nie jest równoznaczna z nieuzasadnioną odmową podjęcia zatrudnienia. Należy bowiem zbadać przyczynę nie podjęcia pracy i ocenić zasadność ewentualnej odmowy. W aktach sprawy zawarte są wyjaśnienia skarżącego, że udał się do Powiatowego Urzędu Pracy w celu zweryfikowania zaproponowanych mu w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ofert pracy. Na miejscu poinformowano go ogólnie o warunkach zatrudnienia w przypadku dwóch ofert, w których pracodawca wymagał młodego mężczyzny na stanowisko stażysty, trzecia oferta była nie aktualna. Sąd nie ma podstaw, aby nie dać wiary wyjaśnieniom skarżącego, że nie odmówił przyjęcia tych ofert. Okoliczność braku odmowy przyjęcia odpowiedniego zatrudnienia potwierdził również Powiatowy Urząd Pracy w piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. Podobne potwierdzenie uzyskała D. W. W piśmie PUP jednoznacznie stwierdził, że w okresie od 14 lutego 2006 r. do kwietnia 2008 r. D. W. nie odmówiła przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia. W piśmie z dnia 30 maja 2008 r. Powiatowy Urząd Pracy przedstawił ponadto cały szereg ofert zatrudnienia proponowanych skarżącemu od roku 2004 do 5 marca 2008 r. Z pisma tego wynika, że skarżący nie został zatrudniony w wyniku rekrutacji. Można zatem domniemywać, że W. W. brał udział w procesie rekrutacji, ale nie został zatrudniony. Ponadto w dniu 29 maja 2008 r. stawił się na giełdzie pracy. Wraz z żoną objęty został usługą poradnictwa zawodowego w ramach indywidualnej porady zawodowej. Rozważeniu można również poddać kwestię, czy proponowane przez MOPS oferty zatrudnienia były właściwe dla D. i W. W. Ma to istotne znaczenie dla sprawy, bowiem przedłożenie nie właściwych ofert pracy może spotkać się z uzasadnioną odmową podjęcia zatrudnienia. Uzasadniona odmowa nie może zaś stanowić podstawy twierdzenia, że zainteresowany odmówił podjęcia zatrudnienia bez ważnej przyczyny. D. W. zaproponowano pracę w A, w której miała pracować na stanowisku opiekunki do dzieci i ludzi starszych. Kolegium rozpoznając sprawę pominęło jednak wyjaśnienia skarżącego zawarte w odwołaniu, że żona dowiadywała się o rodzaj pracy w w/w firmie i poinformowano ją, iż w najbliższych miesiącach ( lipiec, sierpień ) jej praca polegałaby wyłącznie na opiece nad starszymi i chorymi osobami. Wreszcie Kolegium pominęło załączone do odwołania zaświadczenie lekarskie potwierdzające, iż ze względu na bóle stawów żona skarżącego nie powinna wykonywać ciężkiej pracy fizycznej. Wyklucza to możliwość pracy, która wymagałaby podnoszenia ciężarów, czyli pracy np. polegającej na opiece nad nie poruszającymi się osobami starszymi, przy taśmie, gdzie wymagana jest praca jednostajna, powtarzająca się, czy też w pomieszczeniach o niskiej temperaturze (np. chłodnie, przetwórnie). Dodatkowo skarżący w odwołaniu wyjaśniał z jakich przyczyn jego żona nie podjęła zaoferowanej jej pracy, jednak Kolegium pominęło te twierdzenia nie ustosunkowywując się do nich w żaden sposób. Podkreślenia wymaga, że Powiatowy Urząd Pracy przy wyborze zatrudnienia dla skarżącego i jego żony brał pod uwagę stan zdrowia i wiek D. i W. W. Podobnie powinien był uczynić MOPS oraz Kolegium. Przepis art. 77 § 1 K.pa. nakłada na organ obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania materiału dowodowego ale również jego rozpatrzenia. Organy obu instancji rozpoznając sprawę nie wzięły pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 K.p.a. Ustalając stan faktyczny w sposób wybiórczy posługiwały się zebranymi w sprawie dokumentami. Nie można bowiem lekceważyć złożonych przez strony postępowania zaświadczeń lekarskich oraz pism z Powiatowego Urzędu Pracy informujących o tym, że wnioskodawca i jego żona od lutego 2006 r. nie odmówili podjęcia zaproponowanego im zatrudnienia. Organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Niewystarczające jest samo zebranie materiału dowodowego w aktach sprawy, konieczne jest jego rozpatrzenie, tj. ustosunkowanie się do niego w treści decyzji. Natomiast nie ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego oznacza jego nie rozpatrzenie, a co za tym idzie, stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu organów, co do braku współpracy D. W. z pracownikiem socjalnym, należy zgodzić się, że strona postępowania nie stawiła się na wezwanie w MOPS (przesyłka została awizowana), nie złożyła oświadczenia w obecności pracownika socjalnego oraz nie uczestniczyła w wywiadzie środowiskowym. Organ uznał, że powyższe okoliczności są wystarczające, aby stwierdzić, że D. W. nie wykazuje zainteresowania współpracą z MOPS. Z wyjaśnień męża wynika, że D. W. nie otrzymała korespondencji. Korespondencja została jednakże doręczona zgodnie z przepisami 44 K.p.a. – doręczenie zastępcze – awizo. Nie jest również usprawiedliwieniem dla strony postępowania, to że pracuje i dlatego nie może się stawić na wezwanie. W ocenie Sądu odrobina dobrej woli ze strony zainteresowanej mogłaby umożliwić spotkanie z pracownikiem socjalnym w porze pasującej obu stronom. Jednakże, podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy nie ma wyraźnego pouczenia udzielonego stronom przez pracownika socjalnego, że brak współpracy z MOPS prowadzić może do odmowy przyznania świadczenia. Organ powinien wyraźnie pouczyć strony postępowania, że brak współpracy z pracownikiem socjalnym poprzez nie stawianie się na wezwania organu, nie odbieranie korespondencji oraz nie interesowanie się ofertami pracy w konsekwencji może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Osoby korzystające z pomocy społecznej są osobami nie radzącymi sobie z życiowymi problemami i wymagają wsparcia. Dlatego też organy pomocy społecznej powinny w szczególny sposób stosować się do zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków swoich podopiecznych stosownie do art. 9 K.p.a. Powyższe nieprawidłowości wskazują, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę w toku postępowania dowodowego powinien w szczególności wziąć pod uwagę zaświadczenia lekarskie oraz pisma z PUP znajdujące się w aktach. Między innymi na podstawie tych dokumentów zbadać, czy rzeczywiście doszło do odmowy podjęcia zatrudnienia, jaką formę przyjęła ta odmowa (dokument, zeznanie, oświadczenie), kiedy odmowa miała miejsce. Jeśli organ uzna, że strony postępowania odmówiły podjęcia zatrudnienia, to należy zbadać, czy ta odmowa była uzasadniona. Na marginesie można wskazać, że MOPS w przyszłości przygotowując oferty pracy dla D. i W. W. powinien wziąć pod uwagę oprócz kwalifikacji zawodowych także ich stan zdrowia oraz wiek.