II SA/Gd 818/02

Dnia 6 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Gruszecki NSA Anna Orłowska/spr./ Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewody z dnia 21 marca 2002 roku Nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2002 r. Nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2002 r. Wojewoda , na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.37j i 37l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 stycznia 2002 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego E. L.. Uzasadniając rozstrzygnięcie organy podały m.in., co następuje: E. L. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 14.10.1997 r. i od 13.01.1998 r. do 14.04.1998 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych, następnie pozostawał w ewidencji osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku. W chwili rejestracji odwołujący się udokumentował staż pracy w wymiarze 32 lata 11 miesięcy i 26 dni. W dniu 27 grudnia 2001 r. E. L. złożył w organie I instancji wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, dołączając oświadczenia świadków dokumentujące zatrudnienie wnioskodawcy w Przedsiębiorstwie Budownictwa Rolniczego w U. w czasie od 14.02.1962 r. do 2.03.1964 r. i zaświadczenie z Archiwum Zlikwidowanych Przedsiębiorstw informujące, że w zasobach archiwalnych zlikwidowanych przedsiębiorstw nie ma dokumentów osobowych E. L.. Organ I instancji wyjaśnił, że wniosek E. L. "rozpatrzył negatywnie", gdyż archiwum nie zaznaczyło, że jakaś część zasobów archiwalnych PBR w U. uległa zniszczeniu lub zagubieniu, a organ odwoławczy, że "w sprawie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego E. L. nie prowadzono jakiegokolwiek postępowania", wcześniej odwołujący się nie występował o taki zasiłek, nie wspominał o zatrudnieniu w PBR w U., a w myśl art.37l ustawy - prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy lub w okresie pobierania zasiłku posiadała lub spełniała warunki do jego nabycia. Zdaniem organu z treści cytowanego przepisu wynika, że E. L. miał możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku przedemerytalnego najpóźniej w ostatnim dniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Skoro wniosek złożony został po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie może zostać uwzględniony. W skardze na opisaną decyzję E. L. napisał, że przepracował ponad 35 lat, co dokumentował świadectwami pracy (32 lata 11 miesięcy i 26 dni) i zeznaniami świadków, dokumenty dołączył do wniosku z dnia 27 grudnia 2001 r. Obecnie jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, a ponieważ ma ponad 60 lat nie może znaleźć pracy. Wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z kolei art. 37l ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku albo zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia. Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 2 pkt 2-4. Nie ulega wątpliwości, że art. 37j ust. 1 ustawy określa materialnoprawne warunki, których spełnienie uzależnia przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W przepisie zawarty jest także warunek, aby osoba ubiegająca się o ten zasiłek spełniała określone w ustawie wymagania do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz miała określone okresy zatrudnienia lub okresy uprawniające do emerytury. Natomiast art. 37l ust. 1 ustawy wiązał nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego z dniem rejestracji lub z okresem pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego w praktyce decyzyjnej organów zatrudnienia wyrażany był pogląd, że po wygaśnięciu prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania nie jest możliwe przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Pogląd ten, uzasadniany literalną wykładnią jedynie części powołanego wyżej przepisu, zyskał aprobatę w niektórych orzeczeniach NSA (wyrok z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 2536/00, wyrok z dnia 14 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 1593/00). Zajmowano również odmienne stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r. sygn. akt SA/Rz 2358/00, uchylając w tej sprawie zaskarżoną decyzję, wskazał, że art. 37j ust. 1 pkt 2 ustanawia przesłanki nabycia uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego w postaci spełnienia warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także posiadania odpowiedniego okresu zatrudnienia, a art. 37l określa czas, w którym owe warunki muszą być spełnione, przyjmując, że uprawnienie do takiego zasiłku powstaje, jeżeli warunki określone w pierwszym z tych przepisów zostaną spełnione w chwili rejestracji lub później, to jest w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Jeżeli zatem w dniu rejestracji dana osoba ma wymagany okres zatrudnienia i jednocześnie spełnia warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to w konsekwencji już z tą chwilą powstaje jej uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego. Realizacja tego prawa jednak jest zależna od woli uprawnionego, który powinien złożyć wniosek o zasiłek przedemerytalny. Przyznanie tego zasiłku zatem nie zależy od uznania organu, ale od spełnienia przez bezrobotnego ustawowych przesłanek. Niemożność wykazania w dniu rejestracji posiadania uprawnień do zasiłku przedemerytalnego nie powoduje utraty uprawnienia, lecz jedynie wywołuje ten skutek, że zasiłek przysługuje od dnia następnego po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Nie oznacza to także utraty tego uprawnienia w związku z utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. Pogląd prawny zawarty w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2001 r. sygn. akt SA/Rz 2358/00 zasługuje na pełną aprobatę. Dla osób, które przepracowały bardzo długie okresy (wskazane w ustawie) i mają okres zatrudnienia uprawniający do emerytury, a które dotknęła dezaktywizacja zawodowa, ustawodawca przewidział świadczenie socjalne o charakterze zaopatrzeniowym, poza systemem świadczeń od bezrobocia (zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne). Jeśli więc w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych osoby te spełniają warunki materialnoprawne określone w art. 37j ust. 1 lub 37k ust. 1 ustawy, a więc mają okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, lecz nie mogą jedynie tego udowodnić (likwidacja tysięcy zakładów pracy, ogromne trudności z uzyskaniem świadectw pracy z okresu 20 czy 30 lat, długotrwałe poszukiwania dokumentów w archiwach itp.), to są to kwestie wyłącznie dowodowe o charakterze procesowym, które nie mogą mieć wpływu na nabycie samego prawa. Przepis art. 37l ust. 1 ustawy tworzy zamkniętą całość, a jego istotę stanowią słowa "posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia". Używając tych określeń w czasie przeszłym dokonanym i odsyłając do wniosku złożonego przez osobę, która ubiega się o prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, ustawodawca podkreślił, że decydujące znaczenie ma "posiadanie" lub "spełnienie" ustawowych warunków w dniu rejestracji lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych (bez względu na czas złożenia wniosku). Jeśli warunki te zostały spełnione, od woli zainteresowanego zależy złożenie wniosku o zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne. Wniosek taki uprawniony może złożyć zarówno w dniu rejestracji, w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak i po upływie okresu jego pobierania, gdyż już w dniu rejestracji (czy w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych) warunki do uzyskania jednego z tych świadczeń "spełnił". W dniu złożenia wniosku jednak powinien spełniać określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego. Istotne jest to, że mimo upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, już w dniu rejestracji (lub w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych) osoba ta spełniła materialnoprawne warunki do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Należy przy tym podkreślić, że zasadnicze znaczenie ma nie to, iż bezrobotny nie może otrzymywać zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, ale to, że spełnia warunki, od których zależy prawo do tego zasiłku. Czym innym bowiem jest spełnianie warunków, od których zależy prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a czym innym pobieranie tego zasiłku przez określony w ustawie czas. Ponadto uzyskanie uprawnień do tych świadczeń jest związane z posiadaniem odpowiednich okresów zatrudnienia, a nie z wykazaniem ich w określonym czasie stosownymi dowodami. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiają wyniki zarówno wykładni gramatycznej, jak i systemowej oraz logicznej (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 marca 2002 r. sygn. akt OPS 14/01 ONSA 2002/4/133). W ocenie Sądu, także po wygaśnięciu prawa do zasiłku dla bezrobotnego z powodu upływu okresu jego pobierania uprawniona osoba może złożyć wniosek o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zasiłek ten będzie jej przysługiwał od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do wykazania tych uprawnień (art. 37l ust. 2 ustawy). Mając na względzie powyższe rozważania, wskazać należy, że zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania E. L. prawa do zasiłku przedemerytalnego ze względu na to, iż nie wystąpił o jego przyznanie najpóźniej w ostatnim dniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 37l cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. Nadto zauważyć należy, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154 poz. 1793) skreślony został art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże zgodnie z art.11 ust. 2 tej ustawy, osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Oznacza to, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.