II SA/Gd 818/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego montażu urządzeń klimatyzacyjnych znajdujących się na elewacji budynku i w pomieszczeniach "Pensjonatu A" zlokalizowanym w lokalu [...], budynku przy ul. B. M. C. [...],[...] w S. Po przeprowadzeniu oględzin w ww. budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 12 lutego 2007 r. wstrzymał dalsze prowadzenie przez A. W.-Ł. robót budowlanych, polegających na montażu ww. urządzeń klimatyzacyjnych i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi A. W.-Ł. – J. P. na dwa adresy. Przesyłka pod jednym adresem została doręczona osobie uprawnionej do odbioru korespondencji, zaś pod drugim adresem, wskazanym w pełnomocnictwie, nie została podjęta. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2007 r. organ pierwszej instancji przedłużył termin wykonania obowiązku do dnia 7 maja 2007 r. wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że powodem przedłużenia terminu było nieskuteczne doręczenie przez Pocztę Polską inwestorowi postanowienia z dnia 12 lutego 2007 r. Decyzją z dnia 24 maja 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.organ pierwszej instancji nakazał A. P. W.-Ł. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce urządzeń klimatyzacji znajdujących się na elewacji budynku i w pomieszczeniach "Pensjonatu A" zlokalizowanym w lokalu [...], budynku przy ul. B. M. C. [...],[...] w S. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż podczas oględzin przeprowadzonych w budynku przy ul. B. M. C. [...], [...] w S. ustalił, iż A. P. W.-Ł. zamontował na elewacji ww. budynku urządzenia klimatyzacyjne bez wymaganego zgłoszenia oraz w sposób odbiegający od przepisów techniczno-budowlanych. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 12 lutego 2007 r. organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robot budowlanych, polegających na montażu ww. urządzeń klimatyzacyjnych i zobowiązał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Ponieważ żądana inwentaryzacja z orzeczeniem technicznym nie zostały przedłożone organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki przedmiotowych urządzeń klimatyzacyjnych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W.-Ł. podniósł, że zamontowane urządzenia klimatyzacyjne posiadają wymagane certyfikaty i spełniają wymogi przepisów Unii Europejskiej. Stwierdził, że wykonywanie instalacji chłodniczych i klimatyzacyjnych nie stanowi robót budowlanych, ani tym bardziej budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zatem do wykonywania projektów, montażu lub demontażu tego typu urządzeń nie jest wymagane posiadanie uprawnień budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 października 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w dniu 12 lutego 2007 r., zatem, zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zatem termin do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie, upływał w dniu 12 kwietnia 2007 r. W ocenie organu odwoławczego postanowienie z dnia 12 lutego 2007 r. zostało w myśl art. 44 k.p.a. skutecznie doręczone pełnomocnikowi inwestora na adres wskazany w pełnomocnictwie. Ponadto wskazał, że termin 30 dni do przedłożenia dokumentów wynika wprost z art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jest terminem ustawowym, który ma charakter terminu prawa procesowego i jako taki nie może być przywrócony lub zmieniony. Zatem, jak uznał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji bezpodstawnie wydał postanowienie z dnia 3 kwietnia 2007 r. o przedłużeniu terminu do przedłożenia żądanej dokumentacji. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, postanowienie z dnia 12 lutego 2007 r., uznane za doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 5 marca 2007 r., utraciło ważność po 2 miesiącach od dnia doręczenia, to jest po dniu 5 maja 2005 r. Jak wyjaśnił dalej organ odwoławczy, wobec utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i braku zachowania przez organ pierwszej instancji terminu określonego w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, brak było podstaw do zastosowania rozwiązań określonych w art. 51 tejże ustawy, zaś postępowanie jako bezprzedmiotowe winno było ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że wykonywanie instalacji i urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych nie stanowi robót budowlanych, ani tym bardziej budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane, zatem ich wykonywanie nie podlega regulacji tejże ustawy. W skardze na powyższą decyzję H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu odwoławczego niweczy ratio legis trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Skarżąca wskazała, że inwestor nie dysponował zgodą współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, jaką jest dach przedmiotowego budynku, na zainstalowanie urządzeń klimatyzacyjnych. Zdaniem skarżącej zainstalowane urządzenia uniemożliwia jej normalne korzystanie z mieszkania, może także spowodować uszkodzenie dachu. Ponadto skarżąca podniosła, że inwestor A. W.-Ł. prowadzi swoją działalność w sposób niezgodny z przeznaczeniem lokalu, nie posiada bowiem zgody na zmianę jego funkcji na użytkową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, z uwagi na możliwość naruszenia wartości dopuszczalnych dotyczących ochrony przed hałasem, wskazał na konieczność przeanalizowania sprawy dotyczącej spornych urządzeń pod kątem możliwości zastosowania przepisów dotyczących utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu. Organ pierwszej instancji, jako podstawę prawną wydanej decyzji, przyjął przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Możliwość wydania jednej z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest uzależniona od uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz od zachowania terminu określonego w art. 50 ust. 4 tejże ustawy. Decyzja o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wydana po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót narusza art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1280/97, Lex nr 48716; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o.z. w Białymstoku z dnia 28 maja 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1194/97, nie publik.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 228/98, Lex nr 54751; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 664/97, Lex nr 47281; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1754/96, Lex nr 43771) W niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 12 lutego 2007 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w trybie art. 44 k.p.a. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał doręczenie ww. postanowienia pełnomocnikowi inwestora za dokonane w dniu 5 marca 2007 r. Utrata ważności postanowienia z dnia 12 lutego 2007 r. nastąpiła zatem z upływem dnia 5 maja 2007 r. (art. 57 § 3 k.p.a.). Decyzję organu pierwszej instancji z dnia 24 maja 2007 r., nakazującą inwestorowi doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót budowlanych polegających a rozbiórce przedmiotowych urządzeń klimatyzacyjnych, należało zatem uznać za wydaną po upływie terminu określonego w art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji. Możliwość wydania takiej decyzji jest ograniczona do przypadków, gdy zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 105 § 1 k.p.a.). Ma to miejsce wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe między innymi w sytuacji, gdy na skutek zdarzeń prawnych doszło do zniesienia uprawnień lub obowiązków podmiotu administrowanego, które to zniesienie wywołuje uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na skutek upływu, wskazanego w art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, terminu ważności postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 12 lutego 2007 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, zniesiony został po stronie inwestora obowiązek wstrzymania się z kontynuowaniem procesu inwestycyjnego. Z chwilą upływu wskazanego terminu inwestor, o ile nie wydano decyzji, o których mowa w art. 50a pkt 2 i art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, może bez konieczności uzyskiwania jakiegokolwiek orzeczenia organu administracji publicznej podjąć przerwane roboty budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1578/96 , nie publik.). Jednocześnie organ nadzoru budowlanego traci uprawnienie do merytorycznego załatwienia sprawy w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wskazuje się w orzecznictwie sądowym, że, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane, utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania (por. wyr. Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt III RN 2/99, OSNP 2000, nr 9, poz. 336). Skoro postępowanie przed organem pierwszej instancji podlegało umorzeniu, z uwagi na bezprzedmiotowość, organ odwoławczy prawidłowo, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Podnoszone w skardze okoliczności, iż zamontowanie przedmiotowych urządzeń klimatyzacyjnych uniemożliwia skarżącej normalne korzystanie z zajmowanego lokalu mieszkalnego nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Przepisy art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie stanowią bowiem podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego prowadzącego do usunięcia nieprawidłowości w zakresie użytkowania obiektu budowlanego. Odpowiednim w tym zakresie trybem będzie art. 66 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (ust. 1); w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (ust. 2). Wszelkie zaś spory wynikłe pomiędzy współwłaścicielami obiektu budowlanego wynikłe na tle nieprawidłowego użytkowania całego obiektu budowlanego lub jego części wspólnych nie należą do postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznając skargę jako bezzasadną, orzekł jak w sentencji wyroku.