II SA/Gd 818/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2018 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator," "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXVIII/178/2018 z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2018 r. (który stanowi załącznik Nr 1 do uchwały). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) dalej jako "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, pomimo że skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Stawiając powyższy zarzut Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840) zwanej dalej "u.o.z.", do zadań własnych gminy należy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Natomiast w myśl art. 11a tej ustawy rada gminy wypełniając ten obowiązek określa w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt stosując wymogi określone w przepisie art. 11a ust. 2 u.o.z. Dalej Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała obok postanowień indywidualno–konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno– abrtrakcyjnym. I tak, § 2 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi, że wykonawcami programu są m.in.: organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których celem statutowym jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. Podmioty te zostały określone w sposób generalny i przepis ten dotyczy w zasadzie nieograniczonej liczy organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji. Ponadto o organizacjach społecznych mowa jest w § 4 pkt 4 i § 7 załącznika. Z kolei przepisy § 6 i § 8 Programu mówią o lekarzach weterynarii. Zdaniem Prokuratora wszystkie te zapisy Programu mają charakter generalny i abstrakcyjny i odnoszą się do nieokreślonego kręgu podmiotów, a nadto wielokrotność ich zastosowania połączona z generalnym charakterem jest wręcz wpisana w istotę programu, a jego wyraźnym przejawem i dowodem jest użycie liczby mnogiej w art. 11a ust. 2 u.o.z. Jednocześnie Program zawiera szereg konkretnych jednostkowych uregulowań skierowanych do jednoznacznie określonych podmiotów, nie pozbawia to jednak tego aktu charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Prokurator stwierdził, że wystarczy chociaż jedna norma uchwały o charakterze generalno-abstrakcyjnym, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego, a to oznacza, że akt taki podlega obowiązkowi ogłoszenia. Tymczasem skarżona uchwała, zawierająca normy o charakterze generalno– abstrakcyjnym, nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa, a tym samym uchwała nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc m.in., że skarżona uchwała nie jest aktem powszechnym, generalnym i abstrakcyjnym. Nie prowadzi do powstania po stronie obywateli jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków oraz nie wyznacza ich sytuacji prawnej. Jest to wyłącznie akt o charakterze planistycznym, z elementami samoorganizacji jednostki samorządu terytorialnego. Gmina podkreśliła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechny jest pogląd, że plan uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z. wyznacza zakres obowiązków Gminy a nie jednostek. W skarżonej uchwale nie ma żadnej normy rozumianej jako reguła postępowania o charakterze powinnościowym. Postanowienia uchwały – wbrew zarzutom Prokuratora – nie są adresowane do wskazanych przez niego podmiotów, nie nakładają na organizacje społeczne żadnych obowiązków. Wskazane przez Prokuratora zapisy § 4 pkt 4 i § 7 uchwały skierowane są wyłącznie do Gminy i nie kreują norm, a tym bardziej norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podobnie § 6 i § 8 uchwały nie traktują o obowiązkach lekarzy weterynarii a wskazują jedynie w jaki sposób działać mają wykonawcy Programu. Są to zapisy, podobnie jak wcześniejsze, o charakterze postulatywnym a nie powinnościowym. Gmina podniosła, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego mogą być przez Gminy stanowione wyłącznie na podstawie wyraźnego ustawowego upoważnienia. Ustawa o ochronie zwierząt takiego upoważnienia nie zawiera, ograniczając się jedynie do obowiązku uchwalenia uchwały przez Gminę. Uznanie przez Skarżącego skarżonej uchwały za akt normatywny jest – w ocenie Gminy – nieprawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a." stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 1 u.o.z., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z regulacji zawartych w art. 11a ww. ustawy wynika, że Program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; przy czym realizacja powyższych zadań może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt Programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie Programu (ust. 8). W tak zarysowanym kontekście normatywnym należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Należy zauważyć, że orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia Programu do aktów prawa miejscowego podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wymagającym zachowania vacatio legis. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17 (LEX nr 2346710). Pogląd ten zaprezentowany został również m.in. w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; czy z dnia 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3245/14, LEX nr 2199460; z dnia 24 maja 2017 r. sygn. II OSK 725/17, LEX nr 2334602; czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, LEX nr 2406444. W orzeczeniach tych podkreślano, że Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą dowiedzieć się z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Również zdaniem przedstawicieli doktryny, systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4 z 2012 r., s. 44). Okoliczność, że uchwalany przez radę gminy Program (akt planowania) zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13). Uchwała w sprawie przyjęcia Programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program (tu § 2 załącznika do uchwały) pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Należy podkreślić, że każdorazowo, aby móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez organ samorządu terytorialnego przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest zatem ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym, o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia Programu ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter - jako aktu powszechnie obowiązującego - może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść Programu stanowią zatem – jak podnosi Gmina - plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech Programu trzeba jednak zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Jak już wyżej wskazano - o tym, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, decyduje jej treść. Uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Podsumowując: z uwagi na to, że Uchwała XXVIII/178/2018 rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał skargę Prokuratora za uzasadnioną i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność skarżonej uchwały w całości.