II SA/Gd 819/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Wojewody z dnia 15 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. E. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody z dnia 15 października 2014 r., Nr [...], uchylające wcześniejsze postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2014 r. zawieszające postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie mieszkań nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K, działka nr [...], obręb G., i odmawiające zawieszenia przedmiotowego postępowania. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: H. Ś. wystąpiła do Prezydenta Miasta o pozwolenie na przebudowę mieszkań nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. K. w G., na działce nr [...] obr. G., celem doprowadzenia do zgodności z postanowieniem Sądu ustanawiającym odrębną własność lokali. Do wniosku dołączono oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię Uchwały nr 8 z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wspólnoty Mieszkaniowej położonej przy ul. K. w G. w sprawie udzielenia zgody H. Ś. na przebudowę w jej lokalach nr [...] i [...], potwierdzoną za zgodność kopię Uchwały nr 2 z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wspólnoty Mieszkaniowej położonej przy ul. K. w G. w sprawie powołania nowego Zarządu, adres Zarządu Wspólnoty, pełnomocnictwo - wypis aktu notarialnego Rep. A nr [...] oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. W toku postępowania uczestnik postępowania E. Ś. poinformowała o zaskarżeniu do sądu uchwały nr 8 z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wspólnoty Mieszkaniowej położonej przy ul. K. w G. Na wezwanie organu E. Ś. pismem z dnia 7 lipca 2014 r. przekazała kopię pisma procesowego z dnia 9 maja 2014 r. skierowanego do Sądu Okręgowego . Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, a następnie w dniu 16 lipca 2014 r. postanowieniem, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie z uwagi na możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu uchwały nr 8 z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wspólnoty Mieszkaniowej położonej przy ul. K. w G. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Z. B. Rozpoznając zażalenie Wojewoda postanowieniem z dnia 15 października 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda uznał bowiem, że przepisy prawa budowlanego nie pozwalają na weryfikowanie przez organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zgodności przedłożonej przez inwestora uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na wykonanie robót budowlanych z przepisami regulującymi tryb podejmowania tego rodzaju uchwał i innymi przepisami prawa cywilnego. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do zakwestionowania w postępowaniu administracyjnym wykazanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego m.in. z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Analizując przesłanki zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji niezasadnie przyjął, że prowadzone postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wymaga zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o stwierdzenie nieważności uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Uprzednie zakończenie tej sprawy nie jest bowiem niezbędne do wydania decyzji w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym. Wynika to z faktu, że pomimo zaskarżenia powyższej uchwały do sądu powszechnego, podlegała ona wykonaniu. Art. 25 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi bowiem, że zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy. Zatem dopiero wydanie przez sąd cywilny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały do czasu zakończenia sprawy spowodowałoby konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyniąc kwestię wykonalności uchwały zezwalającej na wykonanie robót budowlanych zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu. W skardze na powyższe postanowienie E. Ś. podniosła zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz.U. z 2000 r., Nr 80 poz. 903 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając to na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że postępowanie sądowe toczące się przed sądem powszechnym w przedmiocie uchwały nr 8, stanowiącej zdaniem H. Ś. podstawę jej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zmierza do uchylenia tego dokumentu ze względu na przesłanki wskazane w przepisie art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali, ale zmierza do stwierdzenia nieistnienia tego dokumentu. Sprawa wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu postanowienia Wojewody nie dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały. Celem postępowania sądowego jest bowiem stwierdzenie nieistnienia tego dokumentu. Podstawę prawną powództwa stanowi art.189 k.p.c., a nie wskazany powyżej przepis ustawy o własności lokali. Ustawa o własności lokali, w tym jej art. 25 ust. 2, na który w uzasadnieniu powołuje się Wojewoda, ma zastosowanie do uchwał wspólnoty mieszkaniowej, które zostały podjęte zgodnie z ustawą i odnośnymi przepisami kodeksu cywilnego, czyli uchwał istniejących. Na poparcie zasadności swojego stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądów cywilnych. Zgodnie z orzecznictwem uchwała podjęta bez wymaganej większości jest uchwałą nieistniejącą i orzeka się o tym na podstawie art.189 k.p.c., a nie art. 25 ustawy o własności lokali (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. I CK 336/05). Z takim zarzutem mamy do czynienia w postępowaniu sądowym wskazanym w skardze. Ze względu na fakt, że sprawa w istocie nie dotyczy kwestii wskazanych w art. 25 ust 1 ustawy o własności lokali i nie ma on w tej sprawie zastosowania, również ust. 2 tegoż przepisu nie ma zastosowania wobec przedmiotowego dokumentu, którym posługuje się wnioskodawczyni. Skarżąca wskazała, że posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Gdy posiadanie prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowalne jest kwestionowane, rozstrzygnięcie tego zagadnienia wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż organ ten nie jest powołany do rozstrzygania sporów o prawa, z których może wynikać uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu będzie pewność co do tego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, których spełnienie jest zamiarem inwestora. W chwili obecnej brak takiego rozstrzygnięcia zarówno w kwestii zawieszenia wykonania zaskarżonych dokumentów, jak i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd cywilny. W tej sytuacji w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, organ nie naruszył bowiem przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie Wojewody uchyla wcześniejsze postanowienie Prezydenta Miasta zawieszające postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie ustalono, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie z powództwa członków Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. K. w G. wytoczone w trybie art. 189 k.p.c. o stwierdzenie nieistnienia uchwały tej Wspólnoty nr 8 z dnia 11 kwietnia 2011 r., mocą której Wspólnota wyraziła zgodę na przebudowę mieszkań nr [...] i nr [...] zaplanowaną przez H. Ś. Wojewoda uznając rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta za nieprawidłowe odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie twierdząc, że kwestia zgodności z prawem dokumentu uchwały wyrażającej przez Wspólnotę Mieszkaniową zgodę na inwestycję podjętą na terenie nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego, determinującego rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji jest obowiązany ustalić, że postępowanie jest w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a nadto ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny. Kwestionowane rozstrzygnięcie proceduralne podjęto w toku wszczętego z wniosku H. Ś. postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie mieszkań nr [...] i nr [...] znajdujących się w budynku przy ul. K. w G. celem doprowadzenia do zgodności z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt VII Ns 1640/91, ustalającym odrębną własność lokali we wskazanym budynku. Sąd podziela stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżony postanowieniu, którego poprawność potwierdza wykładnia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowalnego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014), jeżeli jest ono wymagane; 3. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ architektoniczno-budowlany do sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Natomiast w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności przedłożonego przez inwestora dokumentu potwierdzającego prawo od dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym jak w przedmiotowej sprawie, uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na prowadzenie robót budowlanych w budynku stanowiącym w zakresie części wspólnych przedmiot współwłasności z przepisami regulującymi tryb podejmowania tego rodzaju uchwał i innymi przepisami prawa cywilnego. Tym samym Wojewoda słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania w postępowaniu administracyjnym wykazanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z uchwały nr 8 Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 11 kwietnia 2014 r. Tryb podważenia tego rodzaju uchwały określa przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj.: Dz.U. z 2000 r., Nr 80 poz. 903 ze zm.), zwanej dalej u.w.l., zgodnie z którym właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Powództwo o uchylenie uchwały przewidziane w art. 25 ust. 1 u.w.l. ma określone w przepisie tym przesłanki zaskarżenia i tylko wystąpienie którejś z nich może być podstawą do uwzględnienia roszczenia. W orzecznictwie dopuszcza się również kwestionowanie uchwał wspólnot mieszkaniowych w trybie powództwa wytaczanego na podstawie art. 189 k.c., o ustalenie nieistnienia uchwały. Jest to instytucja odrębna od regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 u.w.l. i wymaga wykazania takich rażących uchybień przy podejmowaniu uchwały, które powodują, iż uchwała w istocie nie istnieje (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I ACa 489/13, Lex nr 1402967). Zarówno zaskarżenie uchwały wspólnoty do sądu powszechnego w trybie art. 25 ust. u.w.l., jak i w trybie powództwa wytoczonego na podstawie art. 189 k.p.c. nie uzasadnia odmowy wydania pozwolenia na budowę, ani zawieszenia postępowania w tym przedmiocie. W myśl art. 25 ust. 3 u.w.l. zaskarżona uchwała podlega wykonaniu, chyba że sąd wstrzyma jej wykonanie do czasu zakończenia sprawy. Zatem dopiero wydanie przez sąd cywilny postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały do czasu zakończenia sprawy spowodowałoby konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyniąc kwestię wykonalności uchwały zezwalającej na budowę zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu. Skarżąca wskazywała, że wytoczone przez nią powództwo ma charakter powództwa o ustalenie z art. 189 k.p.a. W razie wytoczenia powództwa z art. 189 k.p.c. wyrok wydany w tej sprawie ma charakter wiązać będzie w granicach wyznaczonych treścią art. 365 k.p.c. oraz tworzyć w relacjach między stronami stan powagi rzeczy osądzonej - art. 366 k.p.c., ale dopiero od chwili uzyskania przymiotu prawomocności w rozumieniu art. 363 k.p.c. H. Ś. wykazała swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączając do wniosku o pozwolenie na budowę uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 11 kwietnia 2014 r., co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Brak rozstrzygnięcia sprawy z powództwa skarżącej wytoczonego przed sądem powszechnym o stwierdzenie nieistnienia tej uchwały nie uniemożliwia zakończenia sprawy administracyjnej o udzielenie pozwolenia na budowę, ani nie powoduje powstania wątpliwości co do oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 189 k.p.c. sąd cywilny może wstrzymać wykonanie uchwały w trybie zabezpieczenia powództwa. Ze złożonego przez skarżącą odpisu postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 9 marca 2015 r. sygn. I C 381/1 wynika, że doszło do wstrzymania wykonania uchwały nr 8 Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 11 kwietnia 2014 r., nastąpiło to jednak po wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 15 października 2014 r. Ocena zaskarżonego postanowienia dokonywana jest na dzień jego wydawania. W dacie orzekania przez organ II instancji uchwała stanowiąca podstawę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlegała wstrzymaniu. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, Wojewoda prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca może natomiast obecnie złożyć nowy wniosek o zawieszenia postępowania oparty na nowej okoliczność faktycznej zaistniałej po wydaniu zaskarżonego postanowienia, jaką jest wydanie przez sąd powszechny postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.