II SA/Gd 821/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania podania właściwemu organowi uchyla zaskarżone postanowienie. W dniu 7 października 2009 r. do Urzędu Miasta wpłynęło podanie T. G., stanowiące prośbę o natychmiastowe przeprowadzenie inspekcji i wizji lokalnej oraz o ustalenie powodów szkodliwości nadmiernej ilości emisji spalin i zapachów pochodzących z eksploatacji "B. K." zlokalizowanego przy ul. D. [...] w G. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 65 § 1 kpa w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 nr 122, poz. 851 ze zm.), postanowieniem z dnia 22 października 2009 r. Nr [...] przekazał według właściwości do Powiatowego Inspektora Sanitarnego skargę T. G. na uciążliwą działalność opisanego "B. K.". Organ wskazał, iż przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150), przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 283, poz. 2840) a także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. Nr 283, poz. 2839), zwalniają zakłady gastronomiczne z obowiązku uzyskania pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza oraz zgłoszenia użytkowanej instalacji. Obowiązek zgłoszenia instalacji posiadają jedynie duże zakłady, przystosowane do obsługi więcej niż 500 osób na dobę. Natomiast wobec niewydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 222 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, brak jest możliwości nałożenia decyzji ograniczającej uciążliwości. Tym samym, w ocenie organu, jedyną przesłanką umożliwiającą nałożenie ewentualnych sankcji na prowadzącego działalność gastronomiczną jest stwierdzenie niewłaściwie działającej wentylacji, a ocena sprawności wentylacji w lokalach gastronomicznych oraz prowadzenie pomiarów zanieczyszczeń substancji w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi należy do kompetencji Państwowego Inspektora Sanitarnego. Mając na uwadze powyższe organ przekazał sprawę do załatwienia Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Na postanowienie Prezydenta Miasta T. G. wniósł zażalenie, podnosząc, iż zwracał się już do różnych instytucji z prośbą o spowodowanie zainstalowania niezbędnych urządzeń wentylacyjnych, które powinny odprowadzić nadmiar spalin i zapachów przedostających się do jego mieszkania. Odwołujący się wniósł o wydanie bezwzględnego nakazu zainstalowania urządzeń wentylacyjnych odprowadzających nadmiar emisji zapachów powstających w trakcie produkcji gastronomicznej oraz o przeprowadzenie wizji lokalnej w celu zbadania złego funkcjonowania lub braku w barze niezbędnych urządzeń wentylacyjnych. W piśmie stanowiącym uzupełnienie wniesionego zażalenia, T. G. stwierdził dodatkowo, iż wszystkie instytucje bronią właściciela "B. K." przed koniecznością zainstalowania niezbędnych urządzeń wentylacyjnych. Dlatego też odwołujący domaga się nałożenia na Urząd Miasta lub na A. obowiązku sfinansowania kosztów niezbędnej instalacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 2, art. 123 i art. 65 § 1 kpa, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium ustaliło, iż przedmiotem podania T.G. (pisma datowanego 8 października 2009 r.) jest następujące żądanie: "Jako mieszkaniec lokalu mieszkaniowego nad B. K. znajdującym się na rogu ul. D. (...) zwracam się z (...) prośbą o natychmiastowe przeprowadzenie inspekcji i wizji lokalnej oraz ustalenie powodów szkodliwości nadmiernej emisji spalin i zapachów pochodzących z eksploatacji tego baru (...). (...) tak prowadzona działalność gastronomiczna powoduje ogromne zagrożenie zdrowia i życia dla mojej rodziny, jak również mieszkańców lokali sąsiednich. (...) proszę o bezzwłoczne przeprowadzenie wizji lokalnej w celu ustalenia i zlikwidowania tych zagrożeń (...)." Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie kwestia właściwości rzeczowej organów do załatwienia sprawy, której granice wyznaczone są treścią podania skarżącego z dnia 8 października 2009 r., tym samym w postępowaniu tym nie jest możliwe spełnienie wyrażonego w zażaleniu żądania skarżącego, tj. "nałożenia obowiązku sfinansowania kosztów tej niezbędnej instalacji". Kolegium wskazało, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniesiono m.in., że Minister Środowiska nie wydał dotychczas rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, dla wydania którego to rozporządzenia delegację ustawową stanowi art. 222 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w związku z czym brak jest możliwości nałożenia decyzji ograniczającej uciążliwości. W dniu 26 stycznia 2010 r. Minister Środowiska wydał natomiast rozporządzenie w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), które weszło w życie z dniem 3 lutego 2010 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, organ I instancji powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy tegoż rozporządzenia oraz w oparciu o treść art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który to przepis stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, T. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, iż wszystkie jego dotychczasowe starania w przedmiotowej sprawie składane do kompetentnych władz i instytucji odpowiedzialnych za stan zagrożenia utraty zdrowia lub życia na skutek niewłaściwej eksploatacji "B. K." zostały odrzucone. Jako mieszkaniec domu przy ul. D., pomimo usilnych starań jest wraz z rodziną bez przerwy narażany na wchłanianie nadmiernych ilości emisji "zapachów" pochodzących z produkcji gastronomicznej, a dotychczasowi decydenci w niniejszej sprawie nie byli w stanie zalecić właścicielowi baru zainstalowanie koniecznych i niezbędnych urządzeń odprowadzających nadmiar szkodliwych emisji tak jak to jest w innych tego typu barach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 24 lutego 2011 r. skarżący oświadczył, iż domaga się, żeby jakaś instytucja zajęła się kwestią wydobywających się z B. K. odorów. Skarżący oczekuje, iż Sąd nakaże właścicielowi baru zamontowanie odpowiednich urządzeń wentylacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia zatem legalność rozstrzygnięcia w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia w trybie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa, mocą którego uchylono postanowienie Prezydenta Miasta i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądów administracyjnych pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na wstępie rozważań Sąd pragnie wskazać, iż stosownie do treści art. 144 kpa do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Kwestię wydawania przez organ administracji rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 i 2 kpa, który określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku ustalenia, że odwołanie w tym przypadku zażalenie) jest dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę skarżącą w terminie. Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; 2) uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie zaś do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując w tym trybie sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium, zważywszy na charakter rozstrzygnięcia i wskazaną podstawę prawną postanowieniem kasacyjnym, które może być wydane tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie przekazania podania, rozstrzygniętej zaskarżonym zażaleniem postanowieniem tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 kpa, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu postanowienia tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Gdy zostanie natomiast stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych, organ odwoławczy winien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpoznania sprawy. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zdanie drugie kpa). Jednakże organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa mają niewiążący prawnie charakter, natomiast wiążą one organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Mając na uwadze powyższe rozważania, które odpowiednio dostosować należy do sprawy przekazania podania strony w trybie art. 65 kpa, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż postanowienie wydane w niniejszej sprawie przez Kolegium narusza dyspozycję przepisu art. 138 § 2 kpa, tym samym skarga T. G. zasługuje na uwzględnienie. Kolegium uzasadniło swoje rozstrzygnięcie potrzebą rozważenia przez organ pierwszej instancji możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie wszczętej na skutek podania wniesionego przez T. G., na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87) oraz na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Sądu, ani ocena treści podania strony ani wskazane przez Kolegium zalecenia nie są trafne, a tym bardziej ich analiza nie wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości czy też w znacznej części. Zarówno bowiem powołane przez Kolegium rozporządzenie Ministra Środowiska jak i art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści podania skarżący domagał się przeprowadzenia "inspekcji i wizji lokalnej oraz ustalenia powodów szkodliwości nadmiernej ilości emisji spalin i zapachów pochodzących z eksploatacji baru prowadzonego przez Pana T. M.". Poza podaniem oraz innymi pismami znajdującymi się w aktach administracyjnych i w kontekście oświadczenia złożonego na rozprawie, sprawa ewidentnie dotyczy odczuwalnych w budynku przy ul. D. w G. odorów kuchennych pochodzących z zakładu gastronomicznego znajdującego się w tym budynku, a więc substancji zapachowych w powietrzu. O tym mowa jest w art. 222 ust. 5 art. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), zgodnie z którym Minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, może określić, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Natomiast wskazane przez Kolegium rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 222 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i dotyczy wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Przywołane przez organ odwoławczy rozporządzenie nie reguluje kwestii wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, a więc trafnie organ pierwszej instancji wywodzi, że rozporządzenie na podstawie delegacji art. 222 ust. 5 nie zostało jednak wydane, a stwierdzenie to pozostaje zasadne również w dacie skarżonego rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, iż w przypadku braku rozporządzenia, które miałoby być podjęte na podstawie art. 222 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, do spraw dotyczących wprowadzania substancji zapachowych w powietrzu, a to jest istota podania strony, można stosować rozporządzenie dotyczące innych substancji, wydane na podstawie art. 222 ust. 2 tej ustawy. Stanowisko Kolegium i dokonana ocena prawna są więc nieuprawnione. Również powołany w treści zaskarżonego postanowienia przepis art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Zgodnie z treścią tego przepisu wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. W doktrynie przyjmuje się, iż decyzje, w których obowiązki te zostaną zindywidualizowane, mogą być adresowane wyłącznie do osób fizycznych (w rozumieniu kodeksu cywilnego), które negatywnie oddziałują na środowisko, bez względu na źródło tego oddziaływania. Przyjęto ponadto, że przepis art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma zastosowania do osób fizycznych, korzystających ze środowiska w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą. Gdyby okazało się, że osoba fizyczna korzysta ze środowiska w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, w takim wypadku wójt (burmistrz lub prezydent miasta) powinien umorzyć prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe (tak: Krzysztof Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). W niniejszej sprawie postępowanie dotyczy emisji zapachów, które powstają w związku z prowadzoną przez T. M. (właściciela "B. K.") ewidencjonowaną działalnością gospodarczą. Tym samym T. M. jest osobą fizyczną będącą przedsiębiorcą, ale nie osobą fizyczną, do której ma zastosowanie art. 363 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 363 tej ustawy nie może zatem stanowić o kompetencjach Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do dalszych żądań skargi, skonkretyzowanych w oświadczeniu złożonym na rozprawie, trzeba wyjaśnić, że opisana na wstępie rozważań kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na zastępowaniu organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, ponadto, kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie zasadność przekazania podania strony innemu organowi administracji. Ponownie rozpatrując zażalenie strony skarżącej Kolegium rozważy zasadność przekazania podania organowi nadzoru sanitarnego, stosownie do treści żądania strony i uprawnień tego organu wynikających z ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji postanowienie Kolegium należało wyeliminować z obrotu prawnego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.