II SA/Gd 823/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2004 r., nr [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2002 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą wykonane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 czerwca 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. Sz. od decyzji PINB z dnia 9 kwietnia 2002 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem: 1. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz 2. nakazał małżonkom I. i R. B. wykonanie w terminie do dnia 30 listopada 2002 r. poniżej określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z dobudowaniem do usytuowanego na ich działkach nr [...] i [...] w R., przy ul [...], budynku mieszkalnego – przybudówki wymiarach 3,20 x 4,35 m oraz adaptacji strychu na cele mieszkalne przez: • przedłożenie, wykonanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawniania budowlane: a) inwentaryzacji robót budowlanych związanych z dobudowaniem do przedmiotowego domu mieszkalnego od jego południowej strony przybudówki o wymiarach 3,20 x 4,35 oraz adaptacji strychu na cele mieszkalne b) orzeczenia stanu technicznego zrealizowanych robót budowlanych, potwierdzającego ich zgodność z obowiązującymi przepisami, w szczególności techniczno – budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy i sztuki budowlanej, a w przypadku braku takiej zgodności, określenie niezbędnego zakresu robót budowlanych eliminujących te niezgodności i wykonanie tych robót. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie jest bezsporne, że małżonkowie B. do istniejącego na ich działkach nr [...] i [...] w R., przy ul. [...], budynku mieszkalnego dobudowali przybudówkę o podanych wyżej wymiarach oraz dokonali adaptacji strychu na cele mieszkalne. Możliwość legalizacji przedmiotowych robót budowlanych będzie uzależniona od opracowania i przedłożenia przez nich opisanych wyżej dokumentów. Decyzja ta, wobec nie wniesienia odwołań, stała się ostateczna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzją z dnia 26 sierpnia 2004 r., powołując się na przepis art. 51 ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) nakazał I. i R. B. rozbiórkę części obiektu budowlanego o wymiarach 3,20 x 4,35 m, dobudowanego od strony południowej do budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...] i [...] w R., Gmina wraz z wykonaną ścianą konstrukcji metalowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że opisaną wyżej decyzją PWINB z dnia 25 czerwca 2002 r. nałożono na małżonków B. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzone w dniu 10 stycznia 2003 r. oględziny nieruchomości wykazały, że I. i R. B. wykonali ponadto ścianę o konstrukcji metalowej z blachy trapezowej, na granicy działek nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...], stanowiącymi własność S. Sz.. Ścianę tą wykonano równolegle do istniejącego budynku na długości 4,41 m i wysokości 2,55 m. Konstrukcję stalową połączono z budynkiem za pomocą trzech rur. Uwzględniając ustalenia dokonane w toku oględzin organ pierwszej instancji uznał, że inwestorzy nie doprowadzili robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykonana konstrukcja stalowa nie jest częścią budynku mieszkalnego, wobec czego nie zostały zachowane przepisy § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji przyjąć należało, zdaniem organu, że małżonkowie B. nie wykonali obowiązków nałożonych na nich opisaną wyżej decyzją z dnia 25 czerwca 2002 r., co uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust 5 Prawa budowlanego. Nakazowi rozbiórki podlegała również opisana wyżej konstrukcja metalowa, która w ocenie organu nadzoru budowlanego nie mogła być uznana za część budynku. I. i R. B. wnieśli odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucili, że wykonali wszystkie obowiązki nałożone na nich w celu doprowadzenia ich nieruchomości do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Odwołujący się wywodzili, że nie mogą ponosić odpowiedzialności za ewentualne błędy popełnione przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, która opracowała na ich zlecenie orzeczenie techniczne oraz projekt robót budowlanych niezbędnych dla doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołujący się wnosili o wyznaczenie im dodatkowego terminu na doprowadzenie przybudówki do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Przybudówka ta jest niezbędna dla prawidłowej obsługi domu mieszkalnego, gdyż w jej piwnicach znajduje się kotłownia oraz przyłącza wodno – kanalizacyjne. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 11 października 2004 r., podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania PWINB wskazał, że stosownie do art. 51 ust 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem) właściwy organ zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej przybudówki. I. i R. B. wnieśli skargę do sądu, w której zarzucili, że w decyzji z 25 czerwca 2002 r. nałożono na nich wyłącznie obowiązek opracowania i przedłożenia określonych dokumentów przygotowanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, które miały określić zakres prac niezbędnych do doprowadzenia wykonanych przez nich robót do stanu zgodnego z prawem. Zatrudniona przez nich J. W. uzgadniała z organami administracji sposób wykonania tych prac, których projekt został ustnie zaakceptowany. Dopiero w toku oględzin przeprowadzonych na miejscu budowy zakwestionowane zostały roboty w części dotyczącej przedmiotowej konstrukcji metalowej z blachy falistej. Skarżący akcentowali tę okoliczność, że wykonali obowiązki określone w decyzji, natomiast nie mogą ponosić odpowiedzialność za opracowanie przez inną osobę projektu budowlanego, który określał zakres robót budowlanych, jakie należało wykonać w celu doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. PWINB wyjaśnił dodatkowo, że ustne uzgodnienie z organem pierwszej instancji usytuowania na granicy działek metalowej osłony zamiast zlikwidowania otworu okiennego istniejącego w ścianie granicznej nie mogło być doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem była ostateczna, lecz nie została wykonana, to prawidłowo orzeczono nakaz rozbiórki przybudówki. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zważył, co następuje: W świetle całokształtu okoliczności sprawy oraz wszystkich rozstrzygnięć wydanych w niej przez organy administracji obydwu instancji brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż skarżący nie wykonali obowiązków, które nałożone zostały na nich na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, a dotyczących "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie." Z ostatecznej decyzji PWINB z dnia 25 czerwca 2002 r., która w ocenie organu administracji miała być podstawą nałożenia na skarżących takich obowiązków, nie wynika, aby nałożono na nich obowiązek "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". Na stronie 1 uzasadnienia niniejszego wyroku przytoczono treść tej decyzji, z której wynika, że na skarżących nałożono wyłącznie obowiązek inwentaryzacji robót budowlanych oraz przedłożenia orzeczenia stanu technicznego tych robót, które to orzeczenie miało dopiero określić "zakres robót budowlanych eliminujących te niezgodności i wykonanie tych robót." Tymczasem powołany jako podstawa prawna tej decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednoznacznie stanowił, że właściwy organ był zobowiązany do "nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania." Stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, dlatego też Sąd poddał kontroli również ostateczną wadliwą decyzję PWINB z dnia 25 czerwca 2002 r., nakładającą na inwestorów obowiązki nie odpowiadające treści powołanej w niej podstawy prawnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy administracji nie mogą nakładać na strony postępowania obowiązku gromadzenia materiału dowodowego oraz określania obowiązków, których wykonanie nałoży na nich organ administracji bądź ekspert przygotowujący orzeczenie techniczne, określające jakie roboty budowlane bądź inne czynności należy wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych bądź obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem budowlanym, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze panuje jednolity pogląd, że w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ może nałożyć na stronę postępowania wyłącznie obowiązek wykonania określonych czynność lub robót budowlanych, a nie przedłożenia ekspertyz lub ocen, które dopiero będą określały obowiązki inwestora mające na celu doprowadzenie prac do stanu zgodnego z prawem. Z treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że obowiązek wykonania konkretnych czynności robót budowlanych bądź rozbiórki nałożony na stronę postępowania administracyjnego musi wynikać wprost z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Prawidłowo prowadzone postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie winno na podstawie oględzin, inwentaryzacji oraz orzeczenia technicznego, przy uwzględnianiu i ocenie obowiązujących przepisów prawa, doprowadzić do jednoznacznego, konkretnego i precyzyjnego określenia w treści decyzji, obowiązków, które inwestor ma wykonać (roboty budowlane, czynności, nakaz rozbiórki itp.), aby dopuszczalna była legalizacja samowoli budowlanej. Na marginesie wskazać należy, iż zobowiązanie inwestora do przedłożenia określonych ekspertyz, ocen, inwentaryzacji robót budowlanych mogło być nałożone na niego jedynie na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. Skoro w sprawie niniejszej jest bezsporne, że decyzja PWINB z dnia 25 czerwca 2002 r. nie nałożyła na skarżących takich obowiązków, to wadliwe było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonych decyzjach o nakazie rozbiórki. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego obligował organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki w przypadku niewykonania w terminie przez inwestora nałożonych na niego konkretnych obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 ustawy. Skoro zatem takich obowiązków na inwestorów w sprawie niniejszej nie nałożono, nie można było od nich żądać ich wykonania, a następnie nakazania dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazać ponadto należy, iż obowiązujący aktualnie przepis art. 51 Prawa budowlanego bardziej precyzyjnie i jednoznacznie reguluje postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w różnej postaci, określając fazy tego postępowania, konieczność stwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji i wydania kolejnej decyzji kończącej ostatecznie daną sprawę administracyjną poprzez wydanie nakazu rozbiórki, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzję PWINB z dnia 25 czerwca 2002 r., orzekając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił również, iż decyzje te nie mogą być wykonywane.