II SA/Gd 824/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2002r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 27 grudnia 2001r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. i J. P., zamieszkałym w K. K. [...], rozbiórkę wybudowanych na działce nr [...] w K. K. [...], gmina S.: • dwukondygnacyjnego domku letniskowego konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy 7,50 m x 5,50 m i wysokości budynku 5,50 m, • wiaty drewnianej, połączonej z gruntem za pomocą wbijanych metalowych stóp fundamentowych, zadaszonej dachem kopertowym o powierzchni zabudowy 5,60 m x 3,60 m i wysokości 3,20 m. Decyzję wydano na podstawie art. 80 ust. 2 pkt l, art. 83 ust. l oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja o pozwoleniu na budowę [...] z dnia 1.12.1998 roku wydana przez Urząd Rejonowy w E. obejmuje adaptację (rozbudowę) parterowego budynku gospodarczego na cele mieszkalne i budowę garażu na istniejących fundamentach, na działce nr [...], położonej w K. K., gmina S., należącej od dnia 9.10.1998 roku, po wcześniejszym podziale działki nr [...] w dniu 11.08.1998 roku na działki nr 125/6 i nr [...], do H. i J. P., tam zamieszkałych. Akt notarialny (repertorium A nr [...]), potwierdzający uzyskanie prawa własności do działki nr [...] przez H. i J. P., zawiera zapis o istnieniu na działce nr [...] jedynie budynku gospodarczego wymagającego kapitalnego remontu. Dlatego w wyniku wizji lokalnej dokonanej w dniu 26.11.2001 roku, bezspornym staje się fakt, że oba elementy zabudowy, nie objęte powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę, zostały wykonane po terminie uzyskania powyższej decyzji. Nie upłynęło zatem 5 lat od chwili wybudowania nielegalnych obiektów do czasu wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w dniu 26.10.2001 roku. Mapa sytuacyjno wysokościowa z uzbrojeniem terenu wydana do celów projektowych, która uwzględnia zabudowę istniejącą z 12.08.1998 roku również nie ujawnia jakiejkolwiek innej przedtem zabudowy, niż tylko parterowego budynku gospodarczego. Wspomniana wyżej wizja w terenie, poza prawie wyremontowanym budynkiem gospodarczym i dostosowaniem go do standardów mieszkalnych, potwierdza istnienie na działce nr [...] dwukondygnacyjnego budynku letniskowego, o konstrukcji drewnianej, ustawionego na wkopanych w grunt betonowych stopach fundamentowych, o powierzchni zabudowy 7,50 m x 5,50 m i wysokości budynku 5,50 m, z dachem dwuspadowym, krytym falistą płytą bitumiczną. W odległości 4,30 m od tego budynku wybudowano w 2001 roku wiatę drewnianą, połączoną z gruntem za pomocą wbijanych metalowych stóp fundamentowych, zadaszoną dachem kopertowym o powierzchni zabudowy 5,60 m x 3,60 m i wysokości 3,20 m. W opinii organu nadzoru budowlanego, nie można uznać dwukondygnacyjnego budynku, wykorzystywanego jako letniskowy, za zaplecze budowy oddalonej o około 50 m. O ile można by orzec inaczej wobec wybudowanego domu letniskowego, zagospodarowanego wokoło na cele rekreacyjne, a nie służącego jako magazyn lub zaplecze budowy, to nie ma jakichkolwiek przesłanek legalności i uzasadnienia na wybudowanie wiaty obok tego budynku. Do wybudowanego na cele letniskowo -wypoczynkowe budynku nie prowadzi jakakolwiek droga z terenu objętego pozwoleniem na budowę. Brak jest wyznaczenia w planie zagospodarowania terenu budowy przeznaczenia tego miejsca do funkcji towarzyszącej budowie. Zgodnie z art. 28 powyższej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które dopuszczają funkcjonowania zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Właściciele działki nr [...], na której powstały przedmiotowe obiekty budowlane, poza tymi, które objęte są decyzją [...] z dnia 1.12.1998 roku, nie dopełnili jakiegokolwiek z tych prawnych i formalnych obowiązków, które czyniłoby wybudowanie tych obiektów legalnym. Zgłoszenie w dniu 14.11.2001 roku przez Panią H. P. zamiar zmiany przeznaczenia istniejącego zaplecza budowy, powierzchni nie przekraczającej 35 m2, na budynek gospodarczy z funkcją kuchni letniej, nie może legalizować zabudowy dokonanej wcześniej bez zgłoszenia, którego faktycznie wymaga obiekt będący parterowym budynkiem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Nie odpowiada w ogóle tym parametrom budynek o obszarze zabudowy 7,50 m x 5,50 m. Jego budowa nie została zgłoszona, zgodnie z wymogiem, zawartym w art. 30 ust. l pkt l obowiązującej ustawy Prawo budowlane, gdyby wybudowany budynek miał związek z produkcją rolną i stanowił uzupełnienia zabudowy zagrodowej. Budynek nie posiada też znamion obiektu tymczasowego, przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych - jest trwale wzniesioną, solidną zabudową wobec której czynione są obecnie zabiegi zmierzające do zalegalizowania samowolnego wybudowania go. Deklaracja inwestora, że taką funkcję miałby pełnić wzniesiony obiekt, czyni go automatycznie nielegalnym, wobec braku wymaganego zgłoszenia jego budowy, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 30 ust. l pkt l, stosownie do obiektu określonego w art. 29 ust. l pkt la. Ponieważ organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, dlatego zastosowanie art. 48 powyższej ustawy należy traktować za oczywistą prawną konsekwencję czynu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i J. P.. Podnieśli, że obiekt nazwany przez PINB "piętrowym domkiem letniskowym" jest faktycznym zapleczem budowy oznaczonym bardzo jednoznacznie w projekcie zagospodarowania działki zatwierdzonym w dniu 01.12.1998r. decyzją nr [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Zaplecze budowy nie wymaga zgodnie z art. 29 ust l pkt 3 pozwolenia na budowę a nawet zgłoszenia i dlatego nie powinno być traktowane jako samowola budowlana. "Domek letniskowy" jest faktycznym zapleczem budowy zlokalizowanym na planie niezakończonej jeszcze budowy budynku mieszkalnego w odległości nie 50 m jak twierdzi PINB - ale 20 m od budowanego w/w obiektu. Ocena zaplecza budowy jako dwukondygnacyjnego budynku jest nadinterpretacją stanu faktycznego, ponieważ oględziny nieużytkowanego w czasie wizji obiektu nie dają podstaw do twierdzenia, że jest on użytkowany jako domek letniskowy, a ponadto jest to budynek parterowy. Niesłuszna jest ocena dotycząca wielkości, bowiem zaplecze budowy nie jest określone w art. 29 co do jego wielkości i stąd kwestionowanie wymiarów 7,5 m x 5,50 jest pozbawione podstaw prawnych. Wiata drewniana o wymiarach 5,60 x 3,60 na metalowych rurach wbitych w grunt -jak to stwierdza PINB - nie może być traktowana jako obiekt budowlany trwale związany z gruntem. Wspomniane rury stalowe nie stanowią fundamentu trwale wiążącego wiatą z gruntem. Decyzją z dnia 20 lutego 2002r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż art.28 prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art.29 i art.30. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że budowa ww. obiektów nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z uwagi na wątpliwości co do okresu budowy, organ odwoławczy uzyskał od stron oświadczenie w piśmie z dnia 08.02.2002r., z którego wynika, że montaż zaplecza budowlanego rozpoczęli w dniu 05.02.1998r, czyli 10 miesięcy przed uzyskaniem pozwolenia z dnia 01.12.1998r. na adaptację (rozbudowę) parterowego budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Oświadczenie to jednoznacznie wskazuje, że domek letniskowy typu Wieżyca - nazwany przez skarżących zapleczem budowy - wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji nie przeprowadził dowodu dotyczącego sposobu użytkowania tzw. zaplecza budowy lub domku letniskowego, ale zdaniem organu drugiej instancji ze zdjęć można mieć wątpliwości, czy istotnie jest to zaplecze przeznaczone na materiały budowlane, ewentualnie pomieszczenie socjalne, ponieważ obiekt posiada antenę telewizyjną, firanki i elementy małej architektury. Do ustalonego okresu budowy wiaty (2001 r.) skarżący nie wnieśli zastrzeżeń. Brak pozwolenia stanowi naruszenie ww. przepisów art.28 prawa budowlanego i obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art.48 cytowanej na wstępie ustawy prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odnosząc się do treści odwołania, organ wyjaśnił, że istotnie dołączony do odwołania projekt planu zagospodarowania działki nr [...] przewidywał budowę budynku gospodarczego jako zaplecza budowy, lecz jego realizacja mogła nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę z dnia 01.12.1998r. W odniesieniu do argumentów dotyczących wiaty wyjaśnia się, że gdyby nawet przyjąć twierdzenie strony skarżącej, iż nie jest ona trwale związana z gruntem, to w rozumieniu przepisów art.3 pkt.5 prawa budowlanego stanowi tymczasowy obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. i J. P. zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego art. 28 i 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżący wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowe obiekty budowlane oraz naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie charakteru budowy drewnianej wiaty, co ma wpływ na ustalenie czy na wybudowanie takiego obiektu potrzebne było pozwolenie na budowę, czy też mogła ona być realizowana bez niego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane w zakresie budowy określonych w art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 tj. obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy i obiektów małej architektury Powołany przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 nie definiuje jakiej wielkości ma być obiekt przeznaczony na zaplecze budowy, z jakich materiałów ma być wykonany. Ma on tylko służyć do czasowego użytkowania w trakcie realizacji budowy. Użytkowanie zaś polega nie tylko na możliwości gromadzenia materiałów na potrzeby budowy, ale także na zabezpieczeniu potrzeb socjalnych osób, które realizują prace. Skarżący stwierdzili, że przystąpili do robót budowlanych w dniu 5.02.1999r., a zatem już po wydaniu zezwolenia na adaptację budynku gospodarczego. W oświadczeniu z dnia. 01.02.2002r., na które powołuje się organ nastąpiła omyłka pisarska zamiast daty 5.02.1999r. wpisana została data 5.02.1998r. Skarżący zakupili nieruchomość położoną w K. K. w dniu 9.10.1998r., stąd też nie mogli w lutym 1998r. rozpoczynać prac budowlanych. W ocenie skarżących prawidłowa data w oświadczeniu z 8.02.2002 r. jest nową istotną okolicznością która wyszła na jaw i pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto zarzucili, że postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym wiaty nie zostało w sposób prawidłowy przeprowadzone, gdyż nie dokonano oceny charakteru tej konstrukcji, a zwłaszcza czy jest ona związana z gruntem czy nie, co wpływa na ustalenie jej charakteru jako budowli lub jako tymczasowego obiektu budowlanego bądź obiektu małej architektury. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53 poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Art. 28 prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane w tym budowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 prawa budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Pojęcie obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 Prawo budowlane i zgodnie z tym przepisem obiektem budowlanym może być budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi albo budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami, albo obiekt małej architektury. Przepisy art. 29 i 30 prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domku takiego typu jak postawiony przez skarżących. Sposób związania budynków z gruntem nie ma znaczenia dla oceny obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie wyłączają bowiem takiego obowiązku w przypadku obiektu, który nie jest trwale związany z gruntem. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę lub dokonanie obowiązku zgłoszenia budowy, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się z sankcją przewidzianą w art. 48 ustawy z dnia 7 1ipca 1994 r. Prawo budowlane. Art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ administracji stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten przewiduje wobec obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, obowiązek nakazania przez organy nadzoru budowlanego ich rozbiórki. Unormowanie to nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę obligowało zatem organ administracji do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie przewidywały możliwości legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę bądź bez dokonania obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi, ani nie dopuszczały stosowania jakichkolwiek okoliczności łagodzących ten rygor. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji, iż znajdujący się na działce domek letniskowy nie stanowi zaplecza budowlanego uznać należy za prawidłowe. O charakterze obiektu służącego do czasowego użytkowania w czasie realizacji robót budowlanych przy budynku docelowym decyduje tylko przeznaczenie do czasowego użytkowania i położenie na terenie budowy. Tymczasem w dniu 14 listopada 2001r. H. P. zgłosiła do organu architektoniczno-budowlanego zamiar zmiany przeznaczenia istniejącego zaplecza budowy na budynek gospodarczy z funkcją kuchni letniej. Skarżąca przejawiła więc wolę przekształcenia istniejącego budynku w zabudowę trwałą, co oznacza, że obiekt nie był przeznaczony do czasowego użytkowania i skarżący nie zamierzają go rozebrać ani też usunąć. Skarżący nie dysponują jednakże decyzją o pozwoleniu na budowę ani domku letniskowego ani też budynku gospodarczego. Kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem tego obiektu za domek letniskowy jest dokumentacja zdjęciowa zawarta w aktach sprawy, którą prawidłowo ocenił organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako świadczącą wyraźnie o tym , że domek ten jest typowym domkiem typu "Wieżyca" przeznaczonym do rekreacji. Co więcej wskazać należy, że skarżący brali również udział w postępowaniu odwoławczym. Istota postępowania odwoławczego polega natomiast na ponownym rozstrzygnięciu sprawy. Skarżący mieli zatem możliwość na tym etapie postępowania przedstawienia swoich racji i dowodów. W toku tego postępowania skarżący nie wskazali żadnych dowodów. Ograniczyli się jedynie do stwierdzenia, że przedmiotowy domek stanowi zaplecze budowy. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji rozpatrując sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie zasadnie ocenił przedmiotowy obiekt budowlany. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że budynek ten nie posiada znamion obiektu tymczasowego przeznaczonego do czasowego używania w trakcie realizacji robót, a wręcz przeciwnie jest trwale wzniesioną solidną zabudową, ustawioną na wkopanych w grunt betonowych stropach fundamentowych. Z uwagi na powyższe nawet uznanie za datę rozpoczęcia robót budowlanych dnia 5.02.1989r. nie może mieć wpływu na ocenę czy obiekt budowlany, jakim jest niewątpliwie przedmiotowy domek, podlega rygorowi art. 48 Prawa budowlanego czy też nie. Istotne jest to, że obiekt ten wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu chybione są również zarzuty dotyczące wiaty, a w szczególności nieustalenia przez organy charakteru wiaty i jej sposobu związania z gruntem, co zdaniem skarżących nie pozwala na jednoznaczne określenie czy wybudowanie jej wymaga pozwolenia na budowę, czy też nie jest. Wskazać bowiem należy, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 4 i 5a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Wiata drewniana, połączona z gruntem za pomocą wbijanych metalowych stóp fundamentowych, zadaszona dachem kopertowym o powierzchni zabudowy 5,60 m x 3,60 m i wysokości 3,20 m nie może być uznana ani za obiekt małej architektury ani też za tymczasowy obiekt budowlany. Skutkiem tego budowa wiaty wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 prawa budowlanego. Podobnie jak w przypadku domku letniskowego, na ocenę czy przedmiotowa wiata podlega nakazowi rozbiórki nie ma wpływu sposób jej związania z gruntem, co zostało wyjaśnione już wyżej. Wskazać przy tym należy, że w świetle treści art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt przeznaczony do użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zgodnie zaś z treścią art. 29 ust. 1 pkt 5a pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W odniesieniu do przedmiotowej wiaty taka sytuacja nie zachodzi. Zasadne było zatem zastosowanie w odniesieniu do tego obiektu art. 48 Prawa budowlanego. Okoliczności faktyczne i prawne wskazują, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, nie nastąpiło tez naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.