II SA/Gd 824/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 09 sierpnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2000 r. nr [...], 2/ orzeka, iż wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki garażu dobudowanego do domu mieszkalnego na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż na nieruchomości przy ul. [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 6 czerwca 1979 r. budynek mieszkalny z wbudowanym garażem oraz dobudowany do tego budynku garaż w odległości 130 cm od granicy z działką sąsiednią, z otworami w ścianie od granicy. Na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie administracyjnej zostało ustalone, że garaż został dobudowany w latach 1981-1984, w czasie gdy działka sąsiednia nie była jeszcze zabudowana oraz, że A. K. nabyła nieruchomość przy ul. [...] w 1985 r. W tym stanie faktycznym Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sprawie powinny być zastosowane przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż budowa została zakończona przed l stycznia 1985 r., to jest przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jako niesporne Sąd uznał wybudowanie garażu bez wymaganego przepisem art. 28 ust. l Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na budowę. Ponadto uznał, że garaż został także wybudowany niezgodnie z warunkami określonymi w przepisie § 12 ust. l rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który przewidywał, że wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Sąd mając na uwadze, że odległość ta mogła być zmniejszona wyłącznie wówczas, gdy sąsiednia nieruchomość była zabudowana obiektem nie posiadającym otworów okiennych lub drzwiowych, bądź zabudowa na sąsiedniej działce gwarantowała możliwość zachowania co najmniej 8 m między budynkami (§ 12 ust. 2) oraz, że zgodnie z art. 5 ust. l pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich to przede wszystkim zachowanie przepisów warunków technicznych, uznał, że dobudowanie bez pozwolenia właściwego organu drugiego garażu w odległości 130 cm od granicy z sąsiednią działką w sposób oczywisty pogorszyło warunki użytkowe właściciela działki nr 21, gdyż ograniczyło możliwość realizacji jego budynku w odległości 4 m od granicy działki, szczególnie w sytuacji, gdy odstąpiono od realizacji na działkach nr 21 i 23 przewidywanej w planie szczegółowym ich zabudowy bliźniaczym budynkiem mieszkalnym o wspólnej ścianie ogniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż realizacja obiektu budowlanego naruszającego warunki techniczne w stopniu wskazującym na możliwość niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia stanowi okoliczność uzasadniającą nakazanie przymusowej rozbiórki tego obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K.. W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że budowa garażu spowodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę obowiązujących w dacie orzekania przepisów art. 316 i 328 k.p.c. w związku z art. 59 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez nie wykazanie na czym polegało pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd nie wskazał, jakie warunki użytkowe sąsiedniej działki zostały naruszone oraz w jaki sposób doszło do ich pogorszenia, a w istocie nie ustalił, czy w ogóle doszło do pogorszenia warunków użytkowych sąsiedniej działki, lecz ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, iż został naruszony przepis art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem dobudowany garaż nie spełnia wymogów określonych w przepisie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W ocenie strony wnoszącej kasację przepis art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być interpretowany w ten sposób, że musi wystąpić faktyczne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia, nie wystarcza zaś wskazanie, iż nastąpiło naruszenie jakichkolwiek przepisów, w tym również przywołanego przez Sąd § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Wskazanie naruszenia tych przepisów, zdaniem skarżącej, (odległości od granicy nieruchomości przy ulicy [...] 21) nie oznacza samo przez się pogorszenia warunków użytkowych tej nieruchomości. Nie przeprowadzenie postępowania dowodowego pod kątem faktycznego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia stanowi naruszenie przepisów procesowych mające niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej Sąd nie mógł również ze względu na treść art. 107 Prawa budowlanego z 1994 r. stosować art. 5 ust. l pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jedynymi przepisami, które mógł stosować były przepisy dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2004 r. uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swój wyrok Sąd drugiej instancji stwierdził, że stosownie do art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w razie ustalenia, iż określone w tym przepisie przesłanki zaistniały, właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Jednakże wskazanie jako jednej z przesłanek orzekania, wystąpienia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, wymaga aby orzekający w sprawie organ szczegółowo zbadał, prowadząc odpowiednie postępowanie wyjaśniające (dowodowe), czy w dacie wydawania decyzji o rozbiórce można stwierdzić, że faktycznie ta przesłanka w sprawie wystąpiła. Zdaniem Sądu drugiej instancji określenie "niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" w niniejszej sprawie zostało natomiast przez organ wydający zaskarżoną decyzję, jak i przez sąd pierwszej instancji utożsamione tylko z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dotyczących zachowania odległości obiektu od granicy z sąsiednią nieruchomością i wyłącznie w tym zakresie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Przez określenie "otoczenie", zdaniem Sądu drugiej instancji, rozumie się przy tym nieruchomość sąsiadującą z tą, na której zrealizowano sporny obiekt budowlany. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia, czy budowa faktycznie spowodowała pogorszenie i to niedopuszczalne (a więc w istocie w stopniu nie dającym się pogodzić z porządkiem prawnym), warunków użytkowych dla otoczenia (sąsiedniej nieruchomości), nierozerwalnie wiąże się z problematyką wykonywania prawa własności, a więc z możliwością korzystania ze stanowiącej własność nieruchomości zarówno przez inwestora jak i właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jest to więc, zdaniem tego Sądu, niewątpliwie materia należąca do prawa cywilnego. Sąd drugiej instancji wskazał, że w kwestii budowy w granicy nieruchomości wypowiadał się już kilkakrotnie Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 11 maja 1999 r. P/98, oraz z dnia 6 marca 2000 r. P 10/99) jednoznacznie wskazując, że problematyka budowy przy granicy należy do prawa cywilnego. Zdaniem Sądu drugiej instancji podobnie, oceniając czy wystąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia w myśl art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należałoby odnieść się do sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w pewnej odległości od granicy. W związku z tym wskazał, że w rozpatrywanej sprawie odległość ta niespornie wynosi 1,30 m. Dokonując oceny, czy wybudowanie spornego garażu spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej należało więc, zdaniem NSA, wyjaśnić sprawę nie tylko w aspekcie uregulowań zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, lecz także przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie. W związku z tym Sąd drugiej instancji stwierdził, że może mieć znaczenie w szczególności taka okoliczność jak brak zainteresowania uprawnionych do działki sąsiedniej oraz organu nadzoru budowlanego przedmiotowym garażem przez okres około 20 lat od jego wybudowania, czy zrealizowanie własnych zamierzeń budowlanych przez podmiot uprawniony do działki przy ul. [...] 21 w G., w okresie znacznie wcześniejszym, niż wystąpienie o podjęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Sąd drugiej instancji zauważył przy tym, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 29 listopada 1999 r. wynika, że dotyczy ona rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego (dobudowy tarasu) na działce przy ul. [...] 21. Fakty te, zdaniem NSA, stawiają w wątpliwość wystąpienie niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia jako przesłanki orzeczenia o rozbiórce garażu. Sąd drugiej instancji stwierdził też, że odrębną kwestią jest, jaki wpływ na korzystanie z działki sąsiedniej mają otwory znajdujące się w tym garażu. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia dokonana przez NSA sprowadza się do tezy, że dokonując oceny, czy wybudowanie spornego garażu spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej należało wyjaśnić sprawę nie tylko w aspekcie uregulowań zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, lecz także przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 2 lutego 2005 r. pełnomocnicy skarżącej wskazali, że nieruchomość przy ul. [...] 21 znajduje się wyżej niż nieruchomość, na której stoi garaż, którego dotyczy sprawa. Istnieją zatem dodatkowe okoliczności poza tymi, które wskazał w uzasadnieniu NSA, które winny być uwzględnione przy ocenie, czy wybudowanie garażu spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej. Są to przy tym okoliczności, których z uwagi na ograniczenia dowodowe (art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie sposób wyjaśnić w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z dokonanej przez NSA wykładni wynika też, że błąd organów administracji polegał na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, czyli sprowadzał się do naruszenia art. 7 k.p.a.. Naruszenie to miało przy tym istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż nie można przesądzić, że po dokładnym wyjaśnieniu stanu sprawy organy administracji doszłyby do wniosku, iż brak podstaw do nakazania rozbiórki garażu skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego dokonując oceny, czy wybudowanie garażu, którego dotyczy sprawa, spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej weźmie pod uwagę nie tylko to, że został on wybudowany z naruszeniem warunków technicznych, ale także okoliczności wskazane przez NSA (brak zainteresowania uprawnionych do działki sąsiedniej oraz organu nadzoru budowlanego przedmiotowym garażem przez okres około 20 lat od jego wybudowania, zrealizowanie własnych zamierzeń budowlanych przez podmiot uprawniony do działki przy ul. [...] 21, w okresie znacznie wcześniejszym, niż wystąpienie o podjęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego) oraz w niniejszym uzasadnieniu (ukształtowanie terenu działki, na której znajduje się garaż skarżącej oraz działki przy ul. [...] 21, które może powodować brak wpływu garażu na użytkowanie nieruchomości sąsiedniej). Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, iż uchylone niniejszym wyrokiem decyzje nie mogą być wykonywane oraz na mocy art. 200 tej ustawy orzekł o obowiązku zwrotu kosztów postępowania.