II SA/Gd 825/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i S. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2004 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2004 r., nr [...]. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2004 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 2 i art. 150 § 1 k.p.a.: 1. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 4 lipca 1997 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. O. [...] w S., została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strona postępowania, bez własnej winy, nie brała udziału w postępowaniu oraz 2. nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 4 lipca 1997 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. O. [...] w S., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż Urząd Miejski od października 1993 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. O. [...] w S., stanowiącej własność Z. P., w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z 2 grudnia 1995 r. nakazał Z. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 2 marca 1987 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 26 lutego 1996 r. nr [...], a wyrokiem NSA OZ w Gdańsku z dnia 23 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA/Gd 563/96 oddalono skargę S. D. Organ w odrębnym postępowaniu rozpatrywał sprawę dotyczącą części budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na dokonane ustalenia, iż budynek powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., organ ustalił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., więc zbadał zgodność tej zabudowy z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie wzniesienia obiektu. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego i na podstawie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, iż zrealizowana samowolnie część budynku gospodarczego nadaje się do użytkowania na cele gospodarcze, czyli budynek spełnia warunki do wydania pozwolenia na użytkowanie określone w art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązującego w okresie powstania obiektu. W związku z tym decyzją z dnia 4 lipca 1997 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. O. [...] w S. W swoim piśmie z dnia 15 marca 2004 r. J. D. wskazała, iż bez własnej winy została pominięta w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie, co uniemożliwiło jej dochodzenie swoich praw. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Z rozdzielnika decyzji z dnia 4 lipca 1997 r. nr [...] wynika, że została ona skierowana jedynie do S. D. Przesyłka była dwukrotnie awizowana. Zatem niewątpliwie J. D. bez swojej winy, nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wyjaśniono również, że zgodnie z przepisem art. 151 § l k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast § 2 cytowanego wyżej artykułu, stanowi że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skoro organ administracji, prowadząc przedmiotowe postępowanie, naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta, ponieważ w niniejszej sprawie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odwołanie od tej decyzji odwołali się J. D. i S. D., którzy wywodzili, że inwestycja Z. P. znajduje się w zbyt bliskiej odległości od granicy ich działki oraz narusza przepisy sanitarne. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 października 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ odwoławczy wskazał również, że stosownie do § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) dopuszczalne jest sytuowanie budynków gospodarczych także bezpośrednio przy granicy działki. W niniejszej sprawie zaś strony nie kwestionowały, że sporny obiekt ma charakter gospodarczy. Organ zaznaczył także, iż murowany śmietnik nie był przedmiotem postępowania. J. i S. D. wnieśli skargę na powyższą decyzję, w której ponowili zarzuty odwołania, a ponadto wskazali na całokształt zaniedbań i nadużyć, których dopuściły się organy administracji w tej sprawie. Podkreślili, iż dotychczasowe rozstrzygnięcia administracji naruszają ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie odwołując się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 145 i 145a k.p.a. Zgodnie z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). § 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. § 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Art. 150 § 1 k.p.a. stanowi, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Brzmienie art. 150 § 1 k.p.a. nie pozostawia zatem wątpliwości, że organ który wydał decyzję w ostatniej instancji pozostaje właściwy do orzekania w zakresie wznowienia postępowania także wówczas, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, nie jest już właściwy pod tym względem. Chyba że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, uległ likwidacji, to wówczas właściwym do wznowienia postępowania w sprawie będzie organ, który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji publicznej do załatwiania danego rodzaju spraw (por. również wyrok NSA z dnia 7.02.2002 r., sygn. akt I S.A. 1717/00, Lex nr 81911). Również w literaturze wskazuje się, że całe postępowanie wznowieniowe skoncentrowane jest w ręku jednego organu. Przeprowadza on zarówno postępowanie co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy. Organem tym jest organ, który wydał decyzję ostateczną. Może to być zarówno organ, który orzekał przedtem w pierwszej instancji, jeżeli nie wniesiono odwołania lub nie przysługiwało ono, może być to organ, który rozpatrywał odwołanie, a także organ nadzoru. Organ ten pozostaje właściwy także w przypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość rzeczowa lub miejscowa, i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji nie jest już właściwy w tym względzie (por. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 201; por. też wyrok z dnia 9 marca 1999 r., I S.A. 1445/98 lex nr 47968: "Właściwość organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym ustala się według przepisów określających właściwość organu, który wydał decyzję w podlegającym wznowieniu postępowaniu niezależnie od późniejszych zmian stanu prawnego"). Nie jest on natomiast właściwy, gdy nie był właściwy w sprawie już uprzednio. W tym przypadku zachodzi bowiem przyczyna nieważności z art. 156 § 1 i pierwszeństwo powinno służyć instytucji stwierdzenia nieważności (por. Komentarz do art. 150 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.) W przedmiotowej sprawie organem wydającym decyzję w ostatniej instancji w postępowaniu, którego wznowienia domagała się J. D. był Prezydent Miasta. Był to organ właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi na to, że nie wniesiono od niej odwołań decyzja ta stała się ostateczna. Zaskarżoną decyzję w przedmiocie wznowienia opisanego wyżej postępowania wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a więc organ, który nie posiadał takiej kompetencji. W świetle tego, co wyżej powiedziano organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. D. był Prezydent Miasta. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na wskazanej wyżej podstawie prawnej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.