II SA/Gd 825/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 14 kwietnia 2010 r., nr [...], 2/ określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. Nr [...] orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 9.168,00 zł związanej z wybudowaniem kolektora sanitarnego wraz z przykanalikami przy ulicy S. w R., dla nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka Nr [...] obręb [...] o powierzchni 1013 m2, zapisanej w Księdze Wieczystej Nr [...], stanowiącej własność E. Sz. Decyzja Burmistrza wydana została na podstawie art. 104 § 1 i 2 kpa oraz art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603, z późn. zm.) oraz uchwały Nr XXIX/295/2000 Rady Miejskiej w R. z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich. Ustalono w decyzji, iż w 2008 r. przy ulicy S. w R. wybudowano kolektor sanitarny wraz z przykanalikami. Zgodnie zaś z przepisem art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie natomiast do art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami Burmistrz miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, 11 grudnia 2008 r., obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 30 listopada 2000 r. Nr XXIX/295/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, zgodnie z którą stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 50%. Burmistrz wyjaśnił, iż zgodnie z art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Na podstawie wyceny wykonanej przez rzeczoznawcę w grudniu 2009 r. opłata adiacencka za wybudowanie kanalizacji sanitarnej przy ulicy S. dla działki nr [...] wynosi 9.168,00 zł. Jednocześnie Burmistrz wskazał, iż stronie wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej, w którym poinformowano o możliwości rozłożenia jej na raty roczne. Odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta R. złożyła E. Sz., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie odwołującej się decyzja Burmistrza Miasta R. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 143 ust 1 i 2, art. 144 ust 1, art. 145 ust 1 i art. 146 ust 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wskazania uzasadnienia faktycznego i art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań oraz zebranych materiałów i dowodów w sprawie. Zdaniem odwołującej w decyzji nie wskazano, czy przedmiotowy kolektor sanitarny z przykanalikami został wybudowany z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność ta jest niezbędna by ustalić opłatę adiacencką. Ponadto budowa kolektora sanitarnego nie jest podstawą do ustalenia tej opłaty, bowiem zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Nie ma natomiast wskazania w tym przepisie by budowa kolektora sanitarnego uzasadniała ustalenie opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja nie zawiera też ustaleń czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem tego kolektora oraz jaka była wartość nieruchomości przed wybudowaniem tej inwestycji i po wybudowaniu, brak jest też wskazania na jaki dzień wykonano wycenę działki. Odwołująca się podniosła również, iż nie poinformowano jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz co do zgłoszonych żądań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 6 września 2010 r. Nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. Decyzja Kolegium wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 144 - 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 r. z późn. zm.) i na podstawie uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 30 listopada 2000 r. Nr XXIX/295/2000 w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej w ulicy S. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 145 ustawy opłatę adiacencką można ustalić, w sytuacji, gdy w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w niniejszej sprawie kolektora sanitarnego i stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości (protokół z dnia 11 listopada 2008 r.) do sieci kanalizacyjnej, wzrosła wartość nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 145 ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej – w przedmiotowej sprawie termin ten został zachowany. Kolegium stwierdziło także, iż można było ustalić opłatę adiacencką, bowiem stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej przez gminę kanalizacji. Wynika to z protokołu odbioru wykonanych robót z dnia 11 grudnia 2008 r. i z mapy pomiaru powykonawczego z dnia 12 grudnia 2008 r., na której zostały naniesione wykonane przyłącza, w tym do działki nr [...]. Jak wynika ze sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wartość nieruchomości – działki nr [...] wzrosła o kwotę 18.336 zł. Z operatu wynika, iż wartość działki nr [...] przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy S. wynosiła 337.835 zł, a po stworzeniu warunków do przyłączenia do kanalizacji sanitarnej - 357.171 zł. Operat szacunkowy sporządzony został w dniu 12 grudnia 2009 r., a wartość gruntów określono w operacie na poziom miesiąca grudnia 2009 r. Kolegium uznało, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada przepisom art. 149 - 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oszacowanie wzrostu wartości rynkowej nastąpiło z zastosowaniem podejścia porównawczego. Podejście porównawcze polega na porównywaniu szacowanej nieruchomości z podobnymi nieruchomościami o znanych cechach rynkowych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W podejściu porównawczym rzeczoznawca majątkowy zastosował w zależności od stopnia aktywności lokalnego rynku dwie metody szacunkowe - metodę korygowania ceny średniej dla rynku dobrze rozwiniętego, czyli dla nieruchomości z dostępem do kanalizacji sanitarnej i metodę porównywania parami dla nieruchomości bez dostępu do kanalizacji sanitarnej. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego. W uzasadnieniu nie podano bowiem wprost jaka była wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu inwestycji i na jaki dzień wykonano wycenę działki oraz nie wskazano w decyzji, czy kolektor został zbudowany ze środków miasta R. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zacytował przepisy, które dają postawę na naliczenia opłaty adiacenckiej. Tym samym, w ocenie organu, wadliwie sporządzone uzasadnienie nie miało wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto, w ocenie Kolegium, w sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, organ I instancji nie naruszył zasady dochodzenia do prawdy materialnej wynikającej z art. 7 kpa. Organ ten podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ I instancji należycie poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych. Strona została bowiem poinformowana o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym i z materiałem dowodowym. Wprawdzie strona nie brała udziału w toku postępowania, ale nie była pozbawiona tego prawa. Organ I instancji poinformował również stronę o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 14 dni, w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym. E Sz. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuca zaskarżonej decyzja, iż została wydana została z naruszeniem: 1. art. 146 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez brak ustalenia wartości działki nr [...] na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, 2. art. 154 pkt 1 ustawy poprzez brak ustalenia w operacie szacunkowym stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej działki wycenianej i działek porównywanych oraz brak ustalenia stanu ich zagospodarowania, 3. art. 155 pkt 1 ust. 1, ppkt 1, 6b i 7 ustawy poprzez brak wskazania w operacie numerów działek porównywanych, daty zawarcia transakcji, numerów aktów notarialnych, 4. art. 151 pkt 1 ppkt 1 ustawy poprzez brak ustalenia w operacie czy transakcje dotyczące działek porównywanych były zawierane przez strony od siebie niezależne, czy nie działały w sytuacji przymusowej oraz czy miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 5. art. 4 pkt 16 ustawy poprzez brak wskazania w operacie cech podobnych działki wycenianej i działek porównywanych, 6. § 40 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez brak ustalenia w operacie odległości działki nr 325 od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia przedmiotowej działki do tych urządzeń, 7. art. 4 ust. 11 i art. 143 pkt 1 i 2 ustawy poprzez brak ustalenia z jakich środków został kolektor wybudowany, 8. § 55 pkt 2 i 56 pkt 3 i 9 rozporządzenia poprzez brak przedstawienia w operacie toku obliczenia wartości działki nr [...] przed wybudowaniem kolektora i po jego wybudowaniu, brak podania źródeł danych o tych nieruchomościach, Ponadto skarżąca podniosła, że nieudowodniono, aby przedmiotowa inwestycja została wykonana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto w niniejszej sprawie należało uwzględnić przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż narusza ona prawo. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603, z późn. zm.), dalej u.g.n., art. 144 – 148. Przepisy te mieszczą się w Rozdziale 7, p.n. "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Ustawodawca określił, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). W art. 144 u.g.n. ustalono zasadę, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Legalną definicję "opłaty adiacenckiej" zawiera art. 4 pkt 11 u.g.n., stanowiąc, że należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości; Przepis art. 145 ust. 1 stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawodawca określił zatem jako przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej: stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (do korzystania z wybudowanej drogi), zachowanie dla wydania decyzji ustalającej terminu trzyletniego (liczonego od dnia stworzenia warunków), obowiązywania w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową. Ponadto, z przytoczonej regulacji wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, niezależnie od tego, czy skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń (drogi). Przedstawione w skardze zarzuty koncentrują się z jednej strony na kwestionowaniu zasady ustalenia opłaty adiacenckiej, poprzez negowanie okoliczności stworzenie warunków do korzystania z urządzenia infrastruktury technicznej, jakim niewątpliwie w niniejszej sprawie jest kolektor sanitarny (art. 145 ust. 1 u.g.n.), oraz wybudowanie przedmiotowego urządzenia kanalizacyjnego z udziałem środków jednostki samorządu terytorialnego – gminy R. (art. 143 ust. 1 u.g.n). Wskazane kwestie podniesione zostały po raz pierwszy w odwołaniu, a następnie powtórzone w skardze. Dalsze zarzuty koncentrują się na ocenie operatu szacunkowego i w związku z tym prawidłowości dokonanych na jego podstawie przez Kolegium ustaleń faktycznych, a zgłoszone zostały po raz pierwszy w skardze. Wbrew ustaleniom Kolegium, kwestia stworzenia warunków, o której mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. nie została wyjaśniona w sposób dostateczny, a przede wszystkim z uwzględnieniem regulacji wynikającej z art. 148b u.g.n. Wskazany przepis, dodany przez art. 1 pkt 51 ustawy nowelizacyjnej z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), obowiązujący od dnia 22 października 2007 r., stanowi w ust. 1, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Według ust. 2 właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Przytoczony przepis obowiązywał zarówno w dacie wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego, jak i w tej dacie, którą organ uznał za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości (11 grudnia 2008 r.). W niniejszej sprawie, zważywszy na treść ust. 1 art. 148b u.g.n., ocena możliwości stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do przedmiotowego urządzenia kanalizacji sanitarnej powinna uwzględnić przepis odrębny, jakim jest ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858, z późn. zm.), a w szczególności normy art. 15 i 19. Zgodnie z art. 15 ust. 4 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od daty wejścia w życie ustawy) przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Jednym zaś z obligatoryjnych elementów regulaminu jest określenie "technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych" (art. 19 ust. 5). Zdaniem Sądu oba organy administracji zaniedbały ustaleń dotyczących stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kolektora sanitarnego w świetle powołanej wyżej ustawy. Kolegium bez głębszej analizy odwołało się jedynie do treści protokołu odbioru wykonanych robót i mapy pomiaru wykonawczego, co jest według Sądu niewystarczające. Przy tym dołączony do akt administracyjnych protokół odbioru jest dokumentem schematycznym, niekonkretnie opisującym wykonane zadanie i sporządzonym nie wiadomo na czyje zlecenie (nieczytelna pieczęć zleceniodawcy). W konsekwencji naruszając przepis materialny, jakim jest art. 148b ust. 1 u.g.n., Kolegium naruszyło również przepisy postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga przy tym podkreślenia konieczność zachowania obowiązku wynikającego z art. 148b ust. 2 u.g.n. Przepis ten należy tłumaczyć w ten sposób, że gmina po stworzeniu możliwości technicznej podłączenia nieruchomości do właściwego urządzenia infrastruktury technicznej ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przez odpowiedni podmiot, że warunki do podłączenia zostały stworzone. Jeżeli zaś tym podmiotem jest sama gmina, w sposób jednoznaczny fakt ten powinien wynikać z materiału dowodowego przyjętego dla decyzji ustalającej. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło zasadniczych informacji oraz ustaleń odnoszących się do podmiotu realizującego urządzenie infrastruktury technicznej, środków, z których urządzenie to wybudowano i okoliczności wskazujących na stworzenie warunków do podłączenia, stosownie do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naruszenie w tym zakresie przepisów postępowania – art. 7 i 77 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy, powstaje bowiem wątpliwość co do zasadności zastosowania przepisu materialnego - art. 145 ust. 1 u.g.n. (w związku z art. 143 ust. 1 i art. 148b u.g.n.). W powyższym zakresie uznaje się zatem zarzuty skargi za uzasadnione. Odnosząc się następnie do zarzutów związanych z kwestionowaniem ustaleń przyjętych dla oceny wzrostu wartości nieruchomości skarżącej należy przede wszystkim wyjaśnić, że jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, na podstawie art. 149, 150 i 156 w związku z art. 146 u.g.n., operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej. Niemniej, jak każdy dowód podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, z zastosowaniem reguł tego postępowania, wyrażonych w art. 80 kpa, nakazującym dokonać oceny dowodu w świetle materiału dowodowego zebranego w sposób określony w art. 7 i 77 kpa. Wskazane wyżej przepisy proceduralne nakładają na organ obowiązek wyczerpującej oceny operatu szacunkowego i ewentualnego usunięcia wątpliwości powstałych na jego tle. W niniejszej sprawie wskazać trzeba na istotne uchybienie organu I instancji, co zostało także odnotowane przez organ odwoławczy, że uzasadnienie tego organu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Według Kolegium sprowadza się to do tego, że nie podano w decyzji wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kolektora, niewskazano daty wykonania wyceny działki ani tego, że urządzenie zostało wybudowane ze środków miasta R. Zdaniem Sądu uchybienie to ma szerszy aspekt, bowiem przedmiotowy operat w ogóle nie został poddany ocenie, której mowa w art. 80 kpa. Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, że skoro niezgłoszono zarzutów do operatu w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, organ ten może ograniczyć się tylko do przytoczenia przepisów stanowiących podstawę prawną, bez oceny prawidłowości tego dowodu, a także bez dokonania ustaleń istotnych dla podejmowanej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wprawdzie Kolegium, jako organ orzekający merytorycznie, w zaskarżonej decyzji dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu, przy czym w sposób dosyć powierzchowny, niemniej w sensie formalnym dopiero uzasadnienie II instancji pozwoliło stronie na sformułowanie szczegółowych zastrzeżeń do ustaleń wskazujących na przyjęcie wzrostu wartości jej nieruchomości. Jak wynika z treści art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Według ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z ust. 2 wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Według ust. 3 wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 146 ust. 3 u.g.n. nie jest zasadny. Operat szacunkowy sporządzony został w dniu 12 grudnia 2009 r., a zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Organ I instancji doręczył stronie decyzję w dniu 30 kwietnia 2010 r., a więc przed upływem terminu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Również decyzja Kolegium wprowadzona została do obrotu prawnego przed upływem wskazanego terminu. Nadto z okoliczności sprawy nie wynika, iżby w sprawie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ust. 3 u.g.n. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W ocenie Sądu brak byłoby podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości nie odpowiada wymogom wskazanego przepisu. Wprawdzie w operacie rzeczoznawca nie identyfikuje transakcji sprzedaży przyjętych do porównań według numerów aktów notarialnych, brew twierdzeniom skargi wskazuje jednak numery działek, ich położenie i datę sprzedaży (vide: str. 5 operatu). Niemniej bezpodstawne jest twierdzenie, że rzeczoznawca nie wykazuje zawarcia umów sprzedaży (dla ważności których musi być zachowana forma aktu notarialnego) w warunkach określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Dodać trzeba, że rzeczoznawca sporządzając operat powinien opierać się na danych, które możliwe są do zweryfikowania. W sytuacji, gdy korzysta z umów w celu ustalenia ceny, w razie wątpliwości strony co do wiarygodności dokonanych ustaleń, może wskazać źródła przyjętych do dokonania obliczeń ustaleń - w tym numery i daty zawartych aktów notarialnych. Podkreślenia jednak wymaga na gruncie niniejszej sprawy, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie zgłaszała zastrzeżeń do prawidłowości i wiarygodności danych przyjętych w operacie, stąd przyjęty przez autora sposób identyfikowania transakcji Sąd mógłby zostać oceniony jako wystarczający. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 ug.n. Według tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie rozstrzygnięć jak i sporządzenia operatu, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przedstawione wyliczenie ma charakter przykładowy. Operat, jak wynika z akt, sporządzony został dla szeregu nieruchomości, w tym działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej (vide: operat str. 1). Żadna z tych działek nie została zindywidualizowana, w szczególności pod kątem stanu zagospodarowania czy też stopnia jej wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Z treści operatu nie wynika też, że autor pomija wymienione uwarunkowania z uwagi na przykład na cel wyceny. W tym zakresie operat jest mało precyzyjny i czytelny, powinien zostać przynajmniej uzupełniony w toku postępowania administracyjnego, co organy powinny zapewnić z urzędu, mimo braku zastrzeżeń strony. W tym kontekście uzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszeń przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Z treści operatu nie wynika, że przy szacowaniu wartości nieruchomości skarżącej zachowane zostały szczegółowe zasady wyceny określone w przepisach wykonawczych. Uzasadnienie operatu, przy braku indywidualizacji wycenianych nieruchomości, potraktowanych zbiorczo, jest nazbyt lakoniczne i nie odpowiada wymogom wskazanym w § 55 i § 56 tego rozporządzenia. Dodatkowo trzeba zauważyć, że na gruncie niniejszej sprawy nie została należycie wyjaśniona kwestia uchwały o wysokości opłaty adiacenckiej. Oba organy powołują się na uchwałę Nr XXIX/295/2000 Rady Miejskiej w R. z dnia 30 listopada 2000 r., będącej przepisem prawa miejscowego, nie wskazując miejsca jej publikacji. Nie dołączono przy tym tekstu uchwały do akt administracyjnych, wobec czego strona nie została należycie poinformowana o istotnych okolicznościach sprawy w zawiadomieniu o wszczęciu niniejszego postępowania (vide: zawiadomienie z dowodem doręczenia w aktach administracyjnych I instancji). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uzupełni materiał dowodowy o elementy wskazane przez Sąd jako istotne dla ustalenia opłaty adiacenckiej, ponowi także przeprowadzenie dowodu w postaci operatu szacunkowego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., z uwagi na to, że opisane wyżej uchybienia dotyczyły organów obu instancji, uchylił obie opisane wyżej decyzje. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. należało orzec, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie podlegają wykonaniu, co wywołuje skutek do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na wniosek strony, na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, z późn. zm.), uwzględniając wyłącznie koszty zastępstwa procesowego ustanowionego w toku postępowania sądowego, w kwocie 1.200 zł, bowiem skarżącej przyznane zostało prawo pomocy w zakresie częściowym, poprzez zwolnienie od kosztów sądowych.