II SA/Gd 826/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska(spr.) Protokolant Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2007 r., nr [...]. W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2007 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 sierpnia 2007 r. Nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W. B. zwróciła się wnioskiem z dnia 13 lipca 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku na rzecz E. i I. B. Organ I instancji decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego wskazując, iż z ustaleń organu wynika, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę w 2005 r. wyniósł 549,31 zł, tym samym nie spełnia ona warunków ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji W. B. złożyła odwołanie podnosząc, iż w czerwcu 2007 r. straciła pracę i zarejestrowała się jako bezrobotna z prawem do zasiłku w wysokości 538 zł. Wskazała ponadto, iż zasiłek dla synów otrzymała w poprzednim okresie zasiłkowym jedynie w lipcu i sierpniu. Nie zgodziła się również ze stwierdzeniem organu, iż kolejny raz przekroczyła dochód i podała, że dochód osiągnięty w 2007 r. różni się od tego z 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w trybie nadzoru instancyjnego powołało się na treść art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228, poz. 2255, ze zm.), zgodnie z którym zasiłek rodziny przysługuje, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 2 pojęcie "dochód rodziny" – oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ odwoławczy wskazał, iż łączny dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł w 2006 r. 19.417,00 zł. Dochód ten podzielony przez 12 miesięcy i liczę osób w rodzinie wyniósł 539,38 zł miesięcznie na osobę, przekroczył zatem kwotę kryterium dochodowego (504 zł) o kwotę niższą niż najniższy zasiłek rodzinny aktualnie przysługujący. Mimo to zasiłek nie mógł być przyznany, gdyż w poprzednim okresie zasiłkowym, mimo przekroczenia dochodu na osobę w rodzinie (obliczonego jak powyżej) – decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. Nr [...] zasiłek rodzinny został odwołującej się przyznany. Organ II instancji wskazując na treść art. 5 ust. 3 ustawy, który był podstawą przyznania zasiłku rodzinnego uznał, że w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało na treść § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawach sposobu i trybu postępowania w prawach o świadczenia rodzinne. Według SKO odwołująca się, utraciwszy dochód z tytułu zatrudnienia, uzyskała dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, tym samym organ I instancji nie mógł uwzględnić utraty przez wnioskodawczynię dochodu w 2007 r. W. B. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniosła, iż pomimo odmowy przyznania jej zasiłku rodzinnego na rok 2006 i 2007, otrzymała wypłatę tego zasiłku w miesiącu lipcu i sierpniu 2007 r. – decyzją z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr [...]. W jej ocenie powinna go otrzymać też przez wskazany powyżej okres, z uwagi na to, że jej dochód jeszcze od lipca 2007 r. uległ zmniejszeniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do w skargi, organ wskazał, iż decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. skarżąca miała przyznane zasiłki rodzinne na synów z uwzględnieniem przekroczenia kryterium dochodowego. Ponadto skarżąca nie odwołała się od decyzji z dnia 31 sierpnia 2006 r., co umożliwiłoby ewentualną korektę dokonanych przez organ I instancji obliczeń dochodu. Wskutek zasygnalizowania organowi I instancji wątpliwości w tym zakresie, organ ten w dniu 7 grudnia 2007 r. wszczął postępowanie w sprawie sprostowania błędu w wymienionej wyżej decyzji w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga W. B. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego. Rozpoznając skargę Sąd miał w szczególności na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt sprawy oraz niespornych ustaleń organu, skarżąca składała w dniu 13 lipca 2007 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, z tytułu samotnego wychowywania dwojga dzieci E. i I. i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, rozpatrzony przez Prezydenta Miasta w dniu 3 sierpnia 2007 r. decyzją nr [...] przyznającą świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na dzieci E. B. i I. B. na okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2007 r. oraz decyzją nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków. Odwołaniem wniesionym dnia 26 września 2007 r. skarżąca zaskarżyła decyzję o odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń, dodatkowo podnosząc, że w swoim wniosku domagała się również przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego. Ponadto, uprzednio wydaną prawomocną decyzją z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr [...], rozpatrującą wniosek z dnia 10 lipca 2006 r., odmówiono W. B. zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na wymienione dzieci. W decyzji organu I instancji nr [...] ustalono, że miesięczny dochód w rodzinie na osobę w roku 2006 wyniósł 539,38 zł i że jest to kolejne przekroczenie dochodu, co oznacza, że świadczenie rodzinne stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje, a ponadto w poprzednim okresie zasiłkowym wnioskodawczyni przyznane zostały świadczenia rodzinne. Stanowisko takie zostało wyrażone również w zaskarżonej decyzji. Decyzja SKO podjęta została w oparciu o przepisy prawa materialnego regulujące warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, to jest art. 5 w związku z art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.). Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, takie kryterium dochodowe, nie zaś wyjątek uregulowany w ust. 2 art. 5 odnoszący się do sytuacji, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Wysokość dochodu wymaganego dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego należało ustalić stosując przepisy art. 3 pkt 1 lit.a w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według art. 3 pkt 1 lit.a ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.), postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego (...). Do wniosku tego dołącza się między innymi zaświadczenia lub oświadczenia stwierdzające wysokość dochodu rodziny, w tym odpowiednio zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, według wzoru określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia (ust. 2 pkt 6 lit.a). Według ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2). Natomiast okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Jest poza sporem w niniejszej sprawie, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku złożony został w dniu 13 lipca 2007 r., a więc w trakcie okresu zasiłkowego liczonego od dnia 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Stąd, jak należy wnioskować z okoliczności sprawy, stał się podstawą dla decyzji organu I instancji z dnia 3 sierpnia 2007 r. nr [...] przyznającej świadczenie rodzinne za okres lipiec - sierpień 2007 r. (vide: decyzja aktach administracyjnych I instancji). Jednocześnie w obrocie prawnym pozostaje decyzja tego organu z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr [...], którą odmówiono przyznania świadczeń rodzinnych na ten sam okres zasiłkowy (1 wrzesień 2006 r. - 31 sierpień 2007 r.). W decyzji z dnia 31 sierpnia 2006 r. mowa jest o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych wobec przekroczenia kryterium dochodowego, po ustaleniu dochodu na osobę w rodzinie w wysokości 549,31 zł, bez analizy sytuacji wnioskodawczyni w świetle art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z kolei w decyzji z dnia 3 sierpnia 2007 r. nr [...] przyznającej zasiłek rodzinny na ten sam okres zasiłkowy, co wskazana wyżej decyzja odmowna, brak jest jakichkolwiek ustaleń odnoszących się do okoliczności niniejszej sprawy. Wobec braku motywów tego rozstrzygnięcia, nadto braku ustaleń i niewskazania w decyzji odmownej z dnia 31 sierpnia 2006 r. wyczerpującego, matematycznego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej za rok 2005 (poprzedzający okres zasiłkowy liczony od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r.), nieuzasadnionym, a więc nieuprawnionym jest stanowczy wniosek wysnuty przez oba organy co do tego, że przekroczenie przez rodzinę skarżącej kryterium dochodowego w roku 2006 jest przekroczeniem kolejnym. Do tego bowiem zagadnienia sprowadza się istota sporu w niniejszej sprawie. Stosownie do treści stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 24 maja 2007 r., która weszła w życie z dniem 6 lipca 2007 r., w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W świetle przytoczonego wyżej przepisu istotne jest ustalenie, czy zasiłek rodzinny "przysługiwał" w poprzednim okresie zasiłkowym, co nie jest równoznaczne z jego pobieraniem. Tymczasem z treści odpowiedzi na skargę wynikałoby, iż decyzja odmowna z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr [...] była skutkiem błędu organu I instancji. Zatem ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze istnienia w obrocie prawnym za ten sam okres zasiłkowy decyzji negatywnej (z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr [...]) decyzji pozytywnej (z dnia 3 sierpnia 2007 r. nr [...]), nakładało na organ II instancji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pod kątem oceny, czy w poprzednim okresie zasiłkowym wnioskodawczyni przysługiwał zasiłek rodzinny, co oznacza wprost konieczność ustalenia istnienia tego prawa na podstawie dowodów dokumentujących w szczególności uzyskiwane w roku 2005 dochody. Wskazać należy, że nie zostało, w ocenie Sądu, dostatecznie uzasadnione stanowisko, iż wymienione wyżej decyzje świadczą o kolejnym przekroczeniu przez skarżącą kryterium dochodowego. W związku z tym stwierdzić należy, że zarówno organ I, jak i II instancji rozstrzygając sprawę zasiłku nie wyjaśniły sprawy wszechstronnie, co naruszyło przepisy postępowania zawarte w rozdziale VI ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w związku art. 32 ust. 2 tej ustawy. Od ustalenia przedmiotowej okoliczności uzależnione jest powstanie prawa do zasiłku rodzinnego, stosownie do normy prawa materialnego - art. 5 ust. 3 tej ostatniej ustawy. Z tych przyczyn, naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu. Nie zostało również należycie uzasadnione na tle okoliczności niniejszej sprawy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że utrata w 2007 r. dochodu uzyskiwanego ze stosunku pracy z równoczesnym uzyskaniem dochodu z tytułu zasiłku dla bezrobotnych nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO odwołało się jedynie do treści przepisu § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 58, poz. 401) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 22 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek. W ocenie Sądu powyższy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy sytuacji utraty dochodu i uzyskania dochodu w tym samym roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a więc w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (por. także § 18 ust. 1 tego rozporządzenia). Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w chwili zgłoszenia wniosku o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami (z dnia 13 lipca 2007 r.), w czerwcu 2007 r. skarżąca utraciła wynagrodzenie ze stosunku pracy i jednocześnie uzyskała, nabywając status osoby bezrobotnej, z dniem 19 lipca 2007 r. niższy w stosunku miesięcznym dochód w postaci zasiłku dla bezrobotnych (vide: odwołanie i zaświadczenie z Urzędu Pracy w aktach administracyjnych). Powyższe fakty miały więc miejsce w roku kalendarzowym następującym po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia przedmiotowego zasiłku rodzinnego. Należało zatem, odwołując się do treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w art. 3 pkt 23 i 24 w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia zawierała legalne definicje utraty dochodu i uzyskania dochodu, poczynić stosowne ustalenia co do sytuacji wnioskodawczyni w świetle treści art. 5 ust. 4 wymienionej ustawy. Jako utratę dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca traktuje sytuację, w jakiej członek rodziny, który dochód utracił, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek rodzinny w ten sposób, że nie osiąga dochodów, np. w wyniku rozwiązania umowy o pracę, utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uzyskania prawa do urlopu wychowawczego, wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej. Za utratę dochodu, w ocenie Sądu, przy zastosowaniu gramatycznej wykładni tego pojęcia oraz pojęcia "uzyskania dochodu" (pkt 24), należałoby również uznać obniżenie dochodu, które nastąpiło na skutek zmiany źródła dochodu, np., nabycie po ustaniu zatrudnienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, emerytury lub renty, nawet jeżeli zmiana źródła dochodu nastąpiła bez przerwy. Utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych wiąże się ze zmianą sytuacji prawnej osoby i oznacza zmniejszenie dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku poprzedzającego, co jak wskazuje skarżąca w odwołaniu, miało miejsce w niniejszej sprawie. W rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżąca jednocześnie utraciła dochód i uzyskała inny dochód, jednakże na skutek zmiany sytuacji prawnej mogło w istocie dojść do utraty dochodu, jeżeli, jak twierdzi strona w odwołaniu, uzyskane świadczenie w postaci zasiłku dla bezrobotnych jest niższe od utraconego wynagrodzenia ze stosunku pracy. Tym samym nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak również nie zostało dostatecznie uzasadnione stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Zaniechanie ustaleń w tym zakresie, naruszając przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły także do naruszenia normy prawa materialnego, art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, jak już wyżej zaznaczono, na skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania organ naruszył przepis § 17 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone winno być przez organy zgodnie z prawem, ale mając także na uwadze dobro osób korzystających ze świadczeń przewidzianych w tej ustawie. Świadczenia te mieszczą się w systemie świadczeń z pomocy społecznej, a to oznacza, również według utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby w tych sprawach przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystających z tego rodzaju pomocy (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, właściwy organ I instancji dokona ustaleń co do kwestii, czy wnioskodawczyni przysługiwało prawo do zasiłku w poprzednim okresie zasiłkowym (liczonym od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r.) oraz ustali dochód skarżącej w okresie poprzedzającym wniosek z dnia 13 lipca 2007 r., badając, czy nie zachodzą warunki do utraty dochodu, co uzasadniałoby zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 a contrario powołanej wyżej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem rozstrzygnięcie takie w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.