II SA/Gd 827/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. Z.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt SKO Gd/771/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej N. Z.-K. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wnioskiem z 20 października 2023 r. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Prezydent Miasta Gdańska decyzją 21 grudnia 2023 r. odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na: brak związku przyczyno-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; związku z koniecznością sprawowania opieki; zakres sprawowanej opieki oraz datę powstania niepełnosprawności. Wedle organu, zobligowany był on do wydania decyzji odmawiającej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (SKO, Kolegium) decyzją z 26 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska. Kolegium również uznało, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez Skarżącą opieką nad ojcem. Z akt sprawy, w tym z wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń stron wynika, że podopieczny posiada przyznany znaczny stopień niepełnosprawności od 2 lutego 1994 r. na stałe. Z kolei aktywność zawodowa Skarżącej rozpoczęła się w lutym 2015 r. i zakończyła się z dniem 31 grudnia 2017 r. Oznacza to, że Wnioskodawczyni byłam aktywna zawodowo w okresie, gdy ojciec był już uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, iż mamy w sprawie do czynienia z rezygnacją zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Także tego uznania nie zmienia faktu, że strona w okresach od 1 listopada 2018 r. do 31 stycznia 2020 r. i od 1 marca 2020 r. do dnia odwołania zagrożenia epidemicznego jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, pobierała świadczenie pielęgnacyjne na syna. Organ wskazał także, że Wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnej dokumentacji medycznej dotyczącej stanu zdrowia niepełnosprawnego w stopniu znacznym ojca. Jednak zgodnie z oświadczeniem złożonym w toku wywiadu środowiskowego wynika, iż podopieczny jest po operacji móżdżka; ma uszkodzony nerw twarzowy; ma podcięte nerwy uszne – nie słyszy na lewe ucho. Ponadto choruje na dnę moczanową, miażdżycę, nadciśnienie tętnicze, zanik mięśni oraz schorzenia prostaty. Nie jest w stanie utrzymać równowagi. Nie chodzi samodzielnie, może przejść z pokoju do łazienki – tylko z pomocą córki. Wszystkie czynności higieniczne, to jest mycie, ubieranie, korzystanie z toalety wykonuje córka. Ponadto w ramach sprawowanej opieki Wnioskodawczyni wykonuje smarowanie kremami przeciw odparzeniom (rano i wieczorem); przygotowuje piżamy na noc i ubrania na dzień; na noc zakłada opaski na oczy. Kolejne czynności wykonywane przez stronę to: codzienny masaż 15 min.; ćwiczenia 30 min. dziennie; mierzenie ciśnienia dwa razy dziennie, podawanie leków. Z uwagi na przerost prostaty strona podaje w nocy kaczkę sanitarną. Wedle Kolegium, zasadne jest stwierdzenie, że w zasadzie czynności wykonywany są rano i wieczorem. Z kolei masaż oraz ćwiczenia przy dobrej organizacji dnia mogą być wykonywany po południu – np. po obiedzie. Oznacza to, że zakres opieki nie uniemożliwia stronie podjęcia aktywności zawodowej tak jak w latach 2015 do 2017. Wizyty lekarskie nie są wykonywane codziennie, tylko jak strona wskazała - raz w miesiącu. We wniesionej do Sądu skardze, decyzji SKO zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki i nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta, a także orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na Jej rzecz kosztów postępowania oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei, na mocy art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Mając na uwadze treść tych przepisów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może być brany pod uwagę przy ocenianiu przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, które tutejszy Sąd w pełni akceptuje (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16; 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 479/16; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19; 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21; 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt OSK 1259/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (zob. wyroki NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 128/16 i z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2170/21, dostępne jw.). Z tych względów, fakt zaliczenia Pana H. Z. do I grupy inwalidzkiej po ukończeniu przez niego 46 lat, nie mógł stanowić przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o przyznanie którego ubiegała się sprawująca nad Nim opiekę córka. Po drugie, Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 maja 2020 r., sygn. III SA/Gd 408/20, dostępne jw.). Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być zatem odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały oceny związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem sprawowanej (wymaganej) opieki nad ojcem, a niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia odmiennie od pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego. Organy uznały, że taki związek nie istnieje, z kolei pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy przedstawił następujące konkluzje: Pan H. Z. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji wymaga stałej opieki. Jedyną osobą, która taką opiekę może zapewnić jest wspólnie zamieszkała córka, to jest Skarżąca a opieka nad ojcem zajmuje około 8 h dziennie i uniemożliwia podjęcie pracy zawodowej. Zdaniem pracownika socjalnego podopieczny nie jest w stanie funkcjonować bez dozoru i pomocy innej osoby, dlatego opieka córki, to jest Skarżącej jest niezbędna. W tym miejscu wskazać trzeba, że rodzinny wywiad środowiskowy w sprawach o przyznanie świadczenia rodzinnego przeprowadza się celem weryfikacji wątpliwości dotyczących sprawowania opieki (art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w związku z art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.). W judykaturze wskazuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Nie zastępuje on innych dowodów, przewidzianych w k.p.a. ani ich nie wyklucza (por. wyrok NSA z 14 października 2015 r., sygn. akt. I OSK 700/14; wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 4073/18, dostępne jw.). Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu administracyjnym. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić – bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym (por. Wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2021 r., sygn. akr III SA/Kr 1003/21, dostępne jw.). Podobnie w doktrynie zasadnie podkreśla się, że organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego. Dokumentem publicznym organ administracji publicznej jest związany, co oznacza wyłączenie dopuszczalności podważenia ich mocy dowodowej w postępowaniu w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 1 i 2 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 76. Wyd. 19, Warszawa 2024). W niniejszej sprawie Kolegium nie kwestionowało poprawności sporządzenia wywiadu środowiskowego. W takiej bowiem sytuacji zobowiązane byłoby do zlecenia ponownego jego przeprowadzenia. Organ drugiej instancji nie powołał się też na żaden dowód, będący podstawą zakwestionowania stwierdzonego w wywiadzie środowiskowym zakresu opieki, wykluczającego podjęcie przez Skarżącą zatrudnienia z powodu jej sprawowania nad ojcem - w jakimkolwiek zakresie. W takim stanie rzeczy, uznać należy, że dokonana przez Kolegium na podstawie art. 80 k.p.a. ocena całokształtu materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem przysługującej organowi swobody jej dokonania, ponieważ z niewyjaśnionych przyczyn organ pominął stwierdzoną w wywiadzie środowiskowym okoliczność niemożności podjęcia przez Skarżąca pracy zarobkowej z uwagi opieki nad ojcem, a nadto nie przeprowadził dowodu przeciw treści wywiadu (art. 76 § 3 k.p.a.). W tym drugim przypadku, wobec roli rodzinnego wywiadu środowiskowego w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czynność jego przeprowadzenia także powinna być ponowiona. W dalszej kolejności odnieść należy się do stwierdzenia SKO, że w sprawie strona nie przedstawiła dokumentacji medycznej dotyczącej stanu zdrowia podopiecznego. Odnośnie tego argumentu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei, w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast stosownie do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28). Omawiany przepis i wynikający z niego obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). Skoro zatem zdaniem SKO, niezbędnym dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzyskanie dokumentacji lekarskiej dotyczącej stanu zdrowia podopiecznego, to powinno było umożliwić Skarżącej przedłożenie takiej dokumentacji w trybie art. 79a § 1 k.p.a. Innymi słowy, Kolegium powinno poinformować Skarżącą, że brak przedłożenia w zakreślonym realnym terminie dokumentów dotyczących stanu zdrowia podopiecznego, może spowodować odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego właściwe pouczenie Skarżącej. Co więcej, z akt wynika, że SKO nie wykonało nawet obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. i przed wydaniem decyzji nie umożliwiło Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie SKO zostało podjęte z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 76, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest zasadna, a stwierdzone naruszenia prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, o czym orzeczono w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zobowiązane jest uwzględnić treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, a w szczególności zawarte w wywiadzie wnioski pracownika socjalnego bądź zakwestionować treść wywiadu stosownym przeciwdowodem i w takim przypadku zlecić przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego. SKO zobowiązane jest także do zapewnienia udziału Skarżącej w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić Jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W razie stwierdzonej koniczności, organ ma także obowiązek do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ wniosek o ten tryb złożyła Skarżąca (art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).